Zahlreiche Aufgaben und ein Ziel – Kostenverständnis als Grundlage einer sachgerechten Gebührenkalkulation

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Der Kostendeckungsgrundsatz ist eine wesentliche Anforderung an öffentlich-rechtliche Gebühren. Aus gutem Grund.
Fehlende Kostendeckung schränkt nicht nur Handlungsspielräume ein, sondern gefährdet auch eine nachhaltige und zukunftssichere Aufgabenerfüllung. Umso wichtiger ist es, sich darüber im Klaren zu sein, was sich hinter dem Kostenbegriff verbirgt. Eine Selbstverständlichkeit? Keineswegs!

Kommunen erfüllen vielfältige und dabei zumeist sehr heterogene Aufgaben. Das kommunale Aufgabenspektrum umfasst dabei beispielsweise die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Gas und Elektrizität, die Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung und Müllabfuhr, Friedhofswesen, Bildungs- und Kultureinrichtungen oder Krankenhäuser. Unabhängig von der Größe der Gemeinde kommt so schnell ein ganzes Aufgabenbündel zusammen, das beherrscht werden muss.

Selbst wenn sich viele Kommunen bei einem Großteil der Aufgabenwahrnehmung eigener Stadtwerke bedienen, verbleiben auch stets Aufgaben, die in jedem Fall unter dem Dach der Kommunen selbst wahrzunehmen sind (hoheitliche Aufgaben). Zumindest in diesen Fällen muss sich jede Gemeinde dann auch nicht nur als Mehrheitsgesellschafter der kommunalen Wirtschaftsbetriebe (bspw. Stadtwerke) indirekt, sondern als Aufgabenträger und Leistungserbringer direkt mit Fragen der Finanzierung dieser Leistungen beschäftigen. Hier spielen Gebühren eine unverzichtbare Rolle.

Gebühren werden als Geldleistung für eine besondere Leistung der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben. Dabei sollen die Benutzungsgebühren die Kosten der Einrichtung decken, diese jedoch nicht übersteigen. Vor der in regelmäßigen Abständen durchzuführenden Kalkulation von Benutzungsgebühren muss insofern zunächst ein korrektes und einheitliches Verständnis des Kostenbegriffs vorliegen.

In den landesspezifischen Kommunalabgabengesetzen (KAG) ist geregelt, dass die Kosten zur Kalkulation von Benutzungsgebühren nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln sind. Doch was verbirgt sich eigentlich hinter dem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff?

Betriebswirtschaftlich gesehen, werden über Kosten Produktionsfaktoren und Dienstleistungen bewertet, die im Zusammenhang mit der betrieblichen Leistungserstellung stehen und dabei verbraucht oder gebraucht werden. Dabei ist zwischen Grundkosten und kalkulatorischen Kosten zu differenzieren. Den Ausgangspunkt für beide Positionen bildet das externe Rechnungswesen (Gewinn- und Verlustrechnung im Falle doppischer Buchführung oder Verwaltungshaushalt im Falle Kameralistik), aus dem Grundkosten und kalkulatorische Kosten abzuleiten sind.

Dabei ist bei der Kostenkalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen neutraler Aufwand ebenso auszusondern wie Kostenpositionen existieren, für die entweder andere Bewertungsmaßstäbe anzulegen sind als im externen Rechnungswesen (Anderskosten) oder die im externen Rechnungswesen nicht vorkommen (Zusatzkosten). Die Summe aus Grundkosten, Anderskosten und Zusatzkosten ergibt sodann die Gesamtkosten. Diese sind bei einer Kalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen in die Gebührenkalkulation zu überführen.

So weit zum Kostenbegriff in der betriebswirtschaftlichen Theorie. Doch wie ist es um die Anwendung des betriebswirtschaftlichen Kostenbegriffs in der kommunalen Finanzierungspraxis bestellt? Hier zeigt sich bisweilen Nachholbedarf. Denn auch für den Fall, dass eine Gebührenkalkulation für alle gebührenfähigen Einrichtungen vorliegt, ist nicht ausnahmslos davon auszugehen, dass die in der Gebührenkalkulation angesetzten Kosten am betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff ausgerichtet sind. Vielmehr ist häufig zu beobachten, dass anstelle des Kostenansatzes eine ausschließliche Orientierung am handelsrechtlichen Aufwand erfolgt. Mit spürbaren Konsequenzen.

Einerseits blendet die ausschließliche Orientierung am handelsrechtlichen Aufwand den Aspekt des Substanzverzehrs der Anlagen aus. Bei ansonsten gleichbleibenden Bedingungen führt dies inflationsbedingt unweigerlich zu Einschränkungen der Investitionsfähigkeit. Andererseits wird auch die Finanzierung des Unternehmens auf  die Probe gestellt. Chancen zum Aufbau von Eigenkapital werden von vornherein vertan und damit die Innen- und Außenfinanzierung gefährdet.

So weit sollten Sie es nicht kommen lassen! Bei aller Aufgabenvielfalt haben doch alle kommunalen Aufgabenträger ein gemeinsames Ziel: eine nachhaltige Aufgabenwahrnehmung zu angemessenen Kosten für den Bürger anstelle der Aufgabenerfüllung auf Kosten der Substanz und zulasten kommender Generationen. Wir unterstützen Sie bei sämtlichen Fragen zu einer sachgerechten Finanzierung über kostendeckende Gebühren!
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