Beachtung von Höhenvorgaben durch das LuftVG im Rahmen der Ausweisung von Konzentrationszonen

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Bei der Errichtung von Windenergieanlagen (nachfolgend: WEA) ist die Gesamthöhe der WEA eines der wesentlichen Kriterien für den späteren, wirtschaftlichen Betrieb. Höhen von mehr als 150 m entsprechen dabei dem heutigen Stand der Technik. Wenngleich das Luftverkehrsgesetz (LuftVG) kein striktes Bauverbot von WEAs im „Nahbereich” von Flughäfen formuliert, fürchten viele Kommunen, dass bereits im Rahmen der Ausweisung von Konzentrationszonen Höhenvorgaben des LuftVG zu beachten sind, wodurch eine Konzentrationszone unnötigerweise für Investoren unattraktiv würde und die Ziele des „Erlasses für die Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen und Hinweise für die Zielsetzung und Anwendung” (Windenergie- Erlass) vom 11. Juli 2011 unerreichbar bleiben.
    
Gemäß dem Windenergie-Erlass hat der Ausbau von Windenergie mit modernen und leistungsstarken Anlagen eine besondere wirtschafts- und industriepolitische Bedeutung: In NRW sind die Zulieferindustrie sowie Forschung, Entwicklung und Lehre rund um den Maschinenbau, Werkstoffe, die Elektrotechnik und die Energiewirtschaft gebündelt.
 

Die Ausweisung neuer Vorranggebiete erfordert einen Blick über den Tellerrand

2012 gab es in NRW 3.181,72 MW installierte Leistung Windenergie. Da die ehrgeizigen Ziele (Ausbau des Anteils der Windenergie an der Stromerzeugung auf mind. 15 Prozent im Jahre 2020) nicht nur durch Repowering (§30 EEG) realisiert werden können, müssen zwangsläufig potenzielle Standorte in Eignungsgebieten und Konzentrationszonen neu ausgewiesen werden. Auf der Suche nach neuen Potenzialflächen werden daher auch Flächen in der Nähe von Flughäfen berücksichtigt werden müssen
     
„Starre und grundsätzliche Bauverbote von Windkraftanalagen in der Nähe von Flugplätzen gibt es als solche im deutschen Verwaltungsrecht nicht!”
   
Die kommunale Ausweisung von Konzentrationszonen durch die Gemeinden kann grundsätzlich nur dort erfolgen, wo die Raumordnung gerade ein Gebiet als Eignungsgebiet (§8 Abs. 7 Nr. 3 ROG) für Windenergie ausgewiesen hat.
   

Systematik des LuftVG

Die für die Errichtung von Bauwerken im Umkreis von Flughäfen relevanten Normen sind §§ 12, 14 LuftVG, die an die Lage und Höhe der Bauwerke (WEA) anknüpfen und § 18a LuftVG, der auf die „Störung von Flugsicherungseinrichtungen” abstellt. Ausgehend von dem in der Mitte des Systems der Start- und Landebahn liegenden Punkt (Flughafenbezugspunkt) werden unterschiedlich große imaginäre Kreise gezogen (1,5 km, 4 bis 6 km) in denen für die Errichtung von Bauwerken ab einer gewissen Höhe „lediglich“ die Zustimmung der Luftfahrtbehörde erforderlich ist. Gleiches gilt für den Anflugsektor, ein sich an die Sicherheitsfläche der Startbahn in einem Öffnungswinkel von 15 Grad anschließender bis zu 15 km langer Sektor, in dem ebenfalls kein grundlegendes Bauverbot gilt, sondern auch dort „nur“ die Zustimmung der Luftfahrtbehörde erforderlich ist, sofern das Gebäude eine gewisse Höhe überschreitet.
   
 
Ein Bauschutzbereich ist dreidimensional gestaltet. Der Flughafenbezugspunkt bildet Mitte und Höhenbezugspunkt eines „Trichters”.
 
Rund um diesen Flughafenbezugspunkt gelten folgende Höhenbeschränkungen:
  • Innerhalb eines Radius von 1,5 km bedürfen Bauwerke stets,
  • zwischen 1,5 und 4 km Radius bedürfen Bauwerke, die den Flughafenbezugspunkt um 25 m überragen und
  • zwischen 4 und 6 km Radius bedürfen Bauwerke, die höher sind als eine gedachte, ansteigende Linie zwischen 45 m (4 km Radius) bis 100 m (6 km Radius)
 
der Zustimmung der Luftfahrbehörde, damit die Genehmigung erteilt und die WEAs errichtet werden können.
 

Beteiligte Behörden

Die für eine Genehmigung von WEAs (im Spannungsfeld mit Flughäfen) zuständigen Behörde ist, zunächst – und anlässlich einer regelmäßigen Gesamthöhe der heutigen WEA von mehr als 50 m – die Immissionsschutzbehörde unter Beachtung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsvorschriften, die sich nach dem BImSchG, der 4. BImSchV und dem UVPG richten. Ist der Tatbestand der §§ 12, 14 LuftVG betroffen, darf eine Genehmigung nur dann erteilt werden, wenn die Luftfahrtbehörde1 zustimmt. Wird keine Zustimmung erteilt, darf die Genehmigungsbehörde keine Genehmigung erteilen, was sich aus dem Wortlaut des LuftVG ergibt („nur” mit Zustimmung). Ist der Tatbestand des § 18a LuftVG betroffen, d.h. wenn Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, wendet sich die Immissionsschutzbehörde erneut an die Luftfahrtbehörde. Diese leitet die Anfrage weiter an das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF), das wiederum auf Grundlage eines Gutachtens der Deutschen Flugsicherung entscheidet. Nach der herrschenden Meinung in der Literatur, im Gegensatz zur Rechtsprechung2, hat die Entscheidung des BAF KEINE Bindungswirkung für die Genehmigungsbehörde, da § 18a LuftVG gerade kein Beteiligungsverfahren normiert, sondern ein materielles Bauverbot. Der Genehmigungsbehörde verbleibt eine eigenständige Prüfung der Voraussetzungen nach § 18a LuftVG und sie kann auch zu einer abweichenden Bewertung kommen. Positiv ist außerdem, dass die Störung von Flugsicherungseinrichtungen das Ergebnis einer physikalischen Prüfung und somit gutachterlich nachzuweisen und überprüfbar ist und die Beweislast bei der sich darauf berufenden Behörde liegt.

 
Ferner ist zu beachten, dass nur das Flugsicherungsradar eine Flugsicherungseinrichtung i.S.d. § 18 a LuftVG ist. Luftverteidigungsradar (Freund-Feind-Erkennung) oder Wetterradaranlagen fallen nicht unter § 18a LuftVG.
 
Abbildung 2: Ablauf Genehmigungsverfahren
   

Zwischenergebnis

Die Zurückhaltung bezüglich der Ausweisung von Konzentrationszonen in der Nähe von Flughäfen ist völlig unangebracht. Während eine Genehmigung im Falle der §§ 12, 14 LuftVG tatsächlich nur mit Zustimmung der Luftverkehrsbehörde erteilt werden darf, haben § 18a LuftVG bzw. das Gutachten der DFS und die darauf beruhende Entscheidung des BAF keine Bindungswirkung. Die Einschränkung durch §18a LuftVG ist auch deswegen minimiert, da nur der Flugsicherungsradar unter den Tatbestand des § 18a LuftVG subsumiert werden kann.
 

Auswirkung auf die Ausweisung von Konzentrationszonen

Fraglich ist nun, ob die im Laufe des Genehmigungsverfahrens zu beachtenden Voraussetzungen des LuftVG auch bereits im Rahmen der Ausweisung von Konzentrationszonen Anwendung finden. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Ausweisung ein Vorgang nach dem BauGB ist, während die Genehmigung immissionsschutzrechtlich bewertet wird; es sich also um zwei völlig autonome Verfahren handelt.
 
Zwar ist die Luftfahrtbehörde eine der „Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange” die gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 BImSchG durch die Planung berührt werden können, doch entfalten die Stellungnahmen für sich genommen grundsätzlich keine Bindungswirkung. Regelmäßig reicht es aus, dass im Rahmen der Ausweisung von Konzentrationszonen bzw. in der Begründung zur F-PlanÄnderung auf die einschlägigen §§ des LuftVG hingewiesen wird und, dass im Rahmen des möglicherweise erfolgenden Genehmigungsverfahren die entsprechenden Behörden beteiligt werden.
 
Der Wortlaut des Windenergieerlasses NRW besagt ferner:
  • Nach heutigem Kenntnisstand ist dies (Anm.: wirtschaftlich sinnvolle Nutzung) mit der in zahlreichen Konzentrationszonen zu findenden Beschränkung auf Anlagenhöhen bis zu 100 m in der Regel nicht zu erreichen. Hingegen lassen sich neu zu errichtende Anlagen mit einer Gesamthöhe um 150 m und höher grundsätzlich wirtschaftlich betreiben. Die erforderliche Gesamthöhe kann im Einzelfall je nach Windhöffigkeit höher oder geringer ausfallen.
      
  • Bestehende Höhenbeschränkungen etwa von 100 m bilden derzeit in vielen Regionen ein bedeutendes Hemmnis bei der Realisierung geplanter Repowering-Vorhaben. Für die Realisierung von Repowering-Vorhaben eignen sich nur WEAs der Multimegawattklasse. Diese erreichen aber eine erheblich höhere Gesamthöhe als 100 m. Die Gemeinden sollten daher die Höhenbegrenzung überprüfen und aufheben (…).
 

Fazit

Die Nähe zu Flugplätzen sollte Gemeinden und Kommunen nicht davon abhalten die Ausweisung von Konzentrationszonen auf dem Gemeindegebiet offensiv anzugehen. Grundsätzlich begründet das LuftVG kein Bauverbot und steht auch dem Betrieb von WEAs nicht entgegen. Die Kommune hat es selbst in der Hand, dass auch die Darstellungen im F-Plan den Betrieb der Anlage begünstigen und die auf dem Gemeindegebiet liegenden potenziellen Konzentrationszonen für Investoren interessant werden.
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