Einreiseverweigerung für ausländische Staatsbürger

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von Alina Rovba

Für Mitarbeiter russischer Unternehmen, die ausländische Staatsangehörige sind und für die Russland zum „Lebensmittelpunkt” geworden ist, kann ein Einreiseverbot für die Russische Föderation gravierende Folgen haben. Einer der Gründe für die Verhängung des Einreiseverbots in die Russische Föderation könnte das Vorliegen von Ordnungswidrigkeiten sein. Auch die Fragen zur Bedeutung der Art und Schwere der begangenen Rechtsverstöße sowie zur Anfechtung des verhängten Einreiseverbots sind derzeit aktuell. 
 

Verfahren der Verhängung eines Einreiseverbots

Gemäß Art. 26 Abs. 4 Gesetz über Ein- und Ausreise in die Russische Föderation vom 15. August 1996 (im Folgenden „Ein- und Ausreisegesetz” genannt) kann einem Ausländer oder Staatenlosen die Einreise in die Russische Föderation untersagt werden, wenn dieser innerhalb von drei Jahren auf dem Territorium der Russischen Föderation mindestens zwei Ordnungswidrigkeiten begangen hat.
 

Eine Person gilt gemäß Art. 4.6. Ordnungswidrigkeitengesetzbuch der Russischen Föderation (OWiG RF) als ordnungsrechtlich vorbestraft in dem Zeitraum ab dem Tag des In-Kraft-Tretens des Ordnungswidrigkeitsbescheides bis zum Ablauf eines Jahres nach der Beendigung der Zwangsvollstreckung dieses Bescheids. Die Begehung einer neuen Ordnungswidrigkeit hemmt die Tilgung der ordnungsrechtlichen Vorbestrafung. Deren Tilgungsfrist läuft mit  der Beendigung der Zwangsvollstreckung des zweiten Bescheides weiter.
 

Das Verfahren zur Verhängung des Einreiseverbotes für Ausländer ist in der Regierungsverordnung Nr. 12 vom 14. Januar 2015 geregelt. Ein entsprechender Verbotsbescheid ist von einer zuständigen in der Regierungsverordnung explizit benannten Behörde zu erlassen. Zu den zuständigen Behörden gehören das Innenministerium, der Föderale Sicherheitsdienst Russlands (FSB), das Verteidigungsministerium, das Außenministerium, der Strafvollzugsdienst, der Föderale Zolldienst und die Oberste Finanzaufsichtsbehörde (Rosfinmonitoring). Die Führung der Liste der Personen, denen die Einreise in die Russische Föderation untersagt ist, fällt in die ausschließliche Zuständigkeit des FSB, dem Informationen über jedes verhängte Einreiseverbot übermittelt werden.
 

Der Erlass eines Einreiseverbotsbescheides ist eine zwingende Voraussetzung für die Einschränkung der Einreise. Wenn ein solches Verbot aufgehoben ist und der FSB eine ordnungsgemäße Benachrichtigung von der zuständigen Behörde erhalten hat, können die Mitarbeiter des dem FSB nachgeordneten Grenzschutzes dem ausländischen Bürger die Überquerung der Staatsgrenze der Russischen Föderation nicht auf Grundlage von Art. 26 Ein- und Ausreisegesetz untersagen.
 

Art der möglichen Ordnungswidrigkeiten für ein Einreiseverbot

Nach der wörtlichen Auslegung des Art. 26 Abs. 4 Ein- und Ausreisegesetz ist keine Grenze der Erheblichkeit der begangenen Ordnungswidrigkeit, die zu einem Einreiseverbot nach Russland führen kann, erkennbar. In der Rechtsprechung finden sich Fälle, in denen sogar unwesentliche Bußgelder für Verstöße gegen die Straßenverkehrsordnung als Grundlage für die Verhängung eines Einreiseverbots dienten. Angesichts der fehlenden gesetzlichen Regelung, ab welcher Höhe der verhängten Bußgelder bzw. der Definition, welche Ordnungswidrigkeit so gravierend ist, dass sie die Verhängung eines Einreiseverbots gerechtfertigt bzw. angemessen ist, bestehen in der Rechtsprechung mehrere Ansätze für die Bestimmung, wann die Verhängung des Einreiseverbots angemessen erscheint.
 

Einige Gerichte vertreten den Standpunkt, dass das verhängte Einreiseverbot beim Erfüllen der formalen Voraussetzungen eine zulässige staatliche Maßnahme für Verstöße gegen die Gesetze der Russischen Föderation darstelle. Das Einreiseverbot verletze keine Rechte und gesetzlichen Interessen der betroffenen Person, solange die Behörde formal innerhalb ihrer Kompetenzen und in Übereinstimmung mit dem Gesetz handele. Die Verhältnismäßigkeit oder die besondere Härte müsse in jedem konkreten Fall gerichtlich überprüft werden. So wurden die Argumente der betroffenen Person (Kläger) hinsichtlich  der Existenz einer Arbeitserlaubnis, des Eigentumsrechts an einer Wohnung sowie einer eingetragenen Ehe mit einer russischen Staatsangehörigen (so nach deutschem Verständnis ein besonderer Härtefall) zurückgewiesen. Diese vom Kläger vorgetragenen Umstände befreien den Kläger nicht von der allgemeinen Verpflichtung, die russischen Gesetze einzuhalten, und auch nicht von der Haftung bei Rechtsverstößen1.
 

Andere Gerichte gehen jedoch davon aus, dass das Einreiseverbot ein angemessenes Mittel sein muss und keine besondere Härte vorliegt. Die Begehung von Ordnungswidrigkeiten an sich, die vom Verwaltungskläger auch nicht bestritten wurden, stellt keinen ausreichenden Grund für die Einschränkung der Einreise nach Russland dar2. Die Einschränkung der Rechte und Freiheiten einer Person ist nur dann zulässig, wenn verhältnismäßige und ausreichende Grundlagen für eine solche Einschränkung vorliegen. Es ist dann der Fall, wenn das Gleichgewicht zwischen den rechtmäßigen Interessen der Person, deren Rechte und Freiheiten eingeschränkt werden, die rechtmäßigen Interessen anderer Personen, des Staates und der Gesellschaft allerdings gewahrt bleiben3
 

Das Verfassungsgericht der Russischen Föderation erläutert, dass bei der Strafzumessung für eine Ordnungswidrigkeit wegen des Verstoßes des Ausländers gegen die Aufenthaltsbestimmungen in Russland die Gerichte gehalten seien, die Verhältnismäßigkeit der Rechtsfolgen der Strafe und deren Entsprechung den Zielen der Bestrafung für diese Ordnungswidrigkeit stets zu prüfen. Unter anderem seien die Dauer des Aufenthalts des Ausländers in Russland, Familienstand, die Zahlung von russischen Steuern, das Einkommen und die Wohnsituation in Russland, die Art der Tätigkeit und der Beruf, gesetzestreues Verhalten sowie eine Beantragung der russischen Staatsangehörigkeit zu berücksichtigen4
 

Es ist zu erwähnen, dass die Person gemäß Art. 4.6. OWiG RF für die Dauer eines Jahres nach dem In-Kraft-Treten des ordnungsrechtlichen Bescheides als ordnungsrechtlich vorbestraft gilt, selbst wenn sie die verhängte Ordnungsstrafe erfüllt hat, z.B. die Bußgelder rechtzeitig gezahlt hat.
 
Dennoch empfehlen wir ausländischen Arbeitnehmern, die Bezahlung der Bußgelder nicht hinauszuzögern. Die verspätete oder unvollständige Bezahlung des Bußgelds sowie eine anderweitige Verschleppung der Erfüllung einer Ordnungsstrafe erfüllt einen eigenen ordnungsrechtlichen Tatbestand und führt ebenfalls zur Verhängung einer Ordnungsstrafe, Artikel 20.25. OWiG RF. Somit kann die unterlassene Bezahlung eines Bußgelds zu der Erfüllung des Tatbestandes der zweiten Ordnungswidrigkeit und als Folge zur Verhängung des Einreiseverbots führen.
 

Aufhebung des Einreiseverbots

Ein Bescheid über die Verhängung des Einreiseverbots kann sowohl auf dem Gerichtsweg angefochten (Verwaltungsklage) als auch auf dem Verwaltungsweg durch Einreichung eines Antrags auf Genehmigung der Einreise bei der zuständigen Behörde aufgehoben (etwa wie im Widerspruchsverfahren) werden.

Im Antrag sind die Umstände, die einen starken Bezug des Ausländers zur Russischen Föderation bestätigen, i.E. Familienstand, Berufstätigkeit, Dauer des Aufenthalts in Russland, darzustellen. Diese Umstände müssen die Unverhältnismäßigkeit zwischen den begangenen Ordnungswidrigkeiten und dem verhängten Einreiseverbot in Bezug auf den konkreten Ausländer belegen. 
 
Gemäß Ziffer 6 der Regierungsverordnung Nr. 12 vom 14. Januar 2015 kann bei einer Änderung der dem Einreiseverbot zugrunde liegenden Tatsachen der Bescheid durch die zuständige Behörde aufgehoben werden. In diesem Fall kann der Betroffene bei der zuständigen Behörde den Antrag auf Genehmigung der Einreise einreichen, in dem die veränderten Umstände darzustellen sind. Das Verfahren zur Aufhebung eines Bescheides über ein Einreiseverbot ist nicht gesetzlich geregelt. Daher wird so ein Bescheid in der Praxis oft auf dem Gerichtsweg angefochten.
 

Die Frist zur Anfechtung eines Bescheides über die Verhängung eines Einreiseverbots beträgt drei Monate ab dem Tag, an dem die Person vom Erlass des Bescheides erfahren hat (Art. 219 Abs. 1 und 5 OWiG RF). Bei der Anfechtung des Bescheides vor dem Gericht muss entweder seine Rechtswidrigkeit oder Unverhältnismäßigkeit in Relation zu der Schwere der begangenen Tat begründet werden. Im ersten Fall muss in der Klageschrift dargestellt werden, welche Rechtsnormen der Bescheid verletzt. Im zweiten Fall hat der Kläger detailliert die Umstände zu beschreiben, die seinen starken persönlichen oder wirtschaftlichen Bezug zur Russischen Föderation belegen. Auch die Unwesentlichkeit der begangenen Verstöße oder die rechtzeitige Bezahlung der betreffenden Bußgelder können zugunsten des Antragstellers bewertet werden.
 

Empfehlungen

Wir empfehlen jedem Ausländer, der eine Verweigerung seiner Einreise in die Russische Föderation befürchtet, im Voraus das Vorhandensein eines gegen ihn verhängten Einreiseverbots zu prüfen. Dies kann man auf der Internetseite des GUWM MWD RF (Hauptverwaltung für Migrationsfragen des Ministeriums des Inneren der Russischen Föderation) im Abschnitt „Prüfung von Einreiseverboten” selbstständig tun.  Falls ein Verbot doch erteilt ist, sollten professionelle Juristen eingeschaltet werden, die auf das Ausländerrecht spezialisiert sind. Das Widerspruchs- bzw. Gerichtsverfahren kann sich je nach der Behörde, die das Verbot verhängt hat, erheblich unterscheiden.
 


1 Berufungsurteil des Moskauer Stadtgerichtes vom 14. September  2016 in der Sache Nr. 33a-35206/2016.
2 Berufungsurteil des Moskauer Stadtgerichtes vom 22. September  2016 in der Sache Nr. 33a-35348/2016.
3 Erlass Nr. 21 des Plenums des Obersten Gerichtshofes der Russischen Föderation „Über die Anwendung der allgemeinen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 und der Protokolle dazu durch die Gerichte” vom 27. Juni 2013
4 Urteil Nr. 5-P des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation vom 17. Februar 2016.

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