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Der Wert des Wassers – Nachhaltige Erfüllung des öffentlichen Zwecks vs. Bund der Steuerzahler NRW

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​veröffentlicht am 22. März 2021

 

In diesem Jahr steht der Weltwassertag unter dem Motto „Wert des Wassers”. Gerade bei der Diskussion um den Wert des Wassers spielt regelmäßig auch das Verhältnis zwischen den Kosten, die jeder Mensch für Ver- und Entsorgung von Wasser zu tragen hat, und den Kosten, die den Ver- und Entsorgern für die Leistungserbringung und die Infrastruktur entstehen, eine Rolle. Fast schon traditioneller Diskussionspunkt sind die Kosten für den Werteverzehr durch die (Ab-)Nutzung der Infrastruktur in Form von Abschreibungen und Verzinsung.

Jüngstes Kapitel in dieser Diskussion ist die Kampagne „Faire Abwassergebühren. Jetzt.”, mit der der Bund der Steuerzahler NRW (BdSt NRW) für den Ansatz „realitätsnaher” Zinsen in der Gebührenkalkulation plädiert. Ausgangspunkt der flächendeckend ausgerichteten Kampagne ist der im Einzelfall von der Stadt Oer-Erkenschwick für die Gebühren des Jahres 2017 angesetzte Mischzinssatz für Eigen- und Fremdkapital.

 

Dieser wurde von der Stadt mit 6,52 Prozent ermittelt. Sie bezieht sich dabei auf Rechtsprechung1 und verteidigt den so ermittelten Zinssatz in einem Verfahren. Zur Ermittlung wurde der Mittelwert der Rendite öffentlicher Pfandbriefe der letzten 50 Jahre herangezogen und um 0,5 Prozent erhöht, mit der Rechtfertigung, dass Kreditzinsen regelmäßig höher seien, als Anlagezinsen. Damit hat sich die Stadt Oer-Erkenschwick an der Obergrenze des in Vergangenheit zulässigen Vorgehens orientiert. Gleichwohl bleibt beim Blick in die jüngere Rechtsprechung2 festzustellen, dass angesichts aktuell günstiger Finanzierungsbedingungen der seinerzeit zulässige Kreditzins-Aufschlag von bis zu 0,5 Prozent über den Anlagezinssätzen zunehmend als ungerechtfertigt angesehen wird.

Sowohl der Einzelfall der Stadt Oer-Erkenschwick als auch die pauschale Kampagne des Bund der Steuerzahler NRW nehmen in der Diskussion um den Wert für die Benutzung der öffentlichen Entwässerungseinrichtungen Extrempositionen ein. Wesentliche Aspekte bleiben dabei auf der Strecke.

 

1. Kostendeckung ist zur Substanzerhaltung notwendig

Die Gemeindeordnung NRW (§ 109) sieht vor, dass Einrichtungen so zu führen sind, dass der öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt wird. Nachhaltigkeit stellt auf die Substanzerhaltung der Einrichtung ab.3 Hierzu sind Gebühren kostendeckend zu erheben und zu den Kosten zählt auch eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals. Andernfalls geht die Kaufkraft des Kapitals und damit die Substanz der Einrichtung verloren. Ohne entstehende handelsrechtliche Überschüsse müssten Ersatzinvestitionen ausschließlich durch zusätzliche Kredite finanziert werden.


Das zeigt sich an folgendem vereinfachten Beispiel: Ein Pumpwerk, das im Jahr 1980 umgerechnet 3 Mio. Euro kostete, mit 2 Mio. Euro Darlehen und 1 Mio. € Eigenkapital finanziert und 40 Jahre genutzt wurde und dessen Nutzungs- und Lebensdauer nun zu Ende ist, muss ersetzt werden. Bei einer jährlichen Preissteigerung von 2 Prozent liegt die Investition für die Ersatzbeschaffung bei über 6,6 Mio. Euro.


Ohne den Ansatz von kalkulatorischen Kosten steht für die Ersatzbeschaffung jedoch nur 1 Mio. Euro Eigenkapital zur Verfügung, die verbleibenden 5,6 Mio. Euro müssen über Darlehen finanziert werden. Die Eigenkapitalquote ist also schleichend gesunken, die Verschuldung der öffentlichen Hand steigt mit der notwendigen Darlehensaufnahme. Um die Substanz zu erhalten, sind also handelsrechtliche Überschüsse in Verbindung mit kosten- (und nicht aufwands-)deckenden Gebühren notwendig.

 

 

2. Eine generationengerechte Finanzierung benötigt langfristige Betrachtungen

Außer Frage steht, dass Zinssätze seit Jahren rückläufig sind und das aktuelle Zinsniveau historisch niedrig ist. Das ermöglicht einerseits günstige Fremdkapitalaufnahmen der Einrichtungsträger und sorgt andererseits dafür, dass für Kapital auch mit einem langfristigen Anlagehorizont nur geringe Renditen am Anleihemarkt erzielt werden können. Bei einem rückläufigen Zinsniveau, für das zumindest kurzfristig auch keine Anzeichen für eine Änderung in Sicht sind, erscheint der maximale Zinsaufschlag von konkret 0,5 Prozent zumindest fragwürdig. Gleichwohl sind eben auch bis zu 40 oder sogar 50 Jahre alte Anlagen zu refinanzieren. Eben hierzu dienen kalkulatorische Abschreibungen und eine kalkulatorische Verzinsung des aufgewandten Kapitals.

Der vom jeweiligen Einrichtungsträger pflichtgemäß festzulegende kalkulatorische Zinssatz sollte deshalb langfristige Renditen berücksichtigen, die sich an den jeweiligen Nutzungsdauern vor Ort orientieren, damit das Kapital für eine Ersatzbeschaffung erwirtschaftet werden kann und nicht aufgezehrt wird. Eine generationengerechte Substanzerhaltung bedeutet, dass das kalkulatorische Ermessen nicht zu vermeintlich günstigen Gebührensätzen für die aktuellen Nutzer „ausgenutzt” werden sollte. Dies führt unweigerlich nicht nur zu Substanzverzehr, sondern künftige Generationen werden dann auch sprunghaft steigende Gebührensätze erleben, wenn der erste Investitionslebenszyklus vorbei ist und in großen Maße Kanäle und Kläranlagen saniert und erneuert werden müssen. Ebendies ist auch aktuell mancherorts zu befürchten. 


3. Fehlende Zweckbindung der Überschüsse entlässt Träger nicht aus der Pflicht

Die Gemeindeordnung NRW (§ 109) sieht ebenfalls vor, dass Unternehmen, und damit sind auch Eigenbetriebe gemeint, einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen sollen, soweit dadurch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird. Die Vorschrift macht dabei das Spannungsfeld zwischen der zweckgebundenen Gewinnverwendung (Innenfinanzierung der nachhaltigen Aufgabenerfüllung) und der nicht zweckgebundenen Gewinnausschüttung an den Träger auf. Wenngleich die Gemeindeordnung oder das KAG NRW nicht explizit ein zweckgebundenes Parken der Überschüsse innerhalb der Einrichtung kennt, so ist auch anzuerkennen, dass bspw. eine jährliche Vollausschüttung von buchhalterischen Gewinnen nicht zur Erhaltung der Substanz innerhalb der Einrichtung beiträgt. Die Kommunen als Träger der Einrichtungen sind allerdings in der Pflicht, für eine angemessene Eigenkapitalausstattung zu sorgen. 

Die genannten Punkte zeigen, dass bei einer isolierten Bemessung des Werts von wasserwirtschaftlichen Leistungen anhand von Gebühren- oder Zinssatzhöhen der Fokus der nachhaltigen Aufgabenerfüllung und Substanzerhaltung auf der Strecke bleibt. Eine sachgerechte Substanzerhaltung von öffentlichen Unternehmen umfasst einerseits die Erwirtschaftung der betriebswirtschaftlichen Kostendeckung, die zu handelsrechtlichen Überschüssen führt. Andererseits umfasst sie aber auch das Ausschüttungsverhalten der handelsrechtlichen Überschüsse, denn die erwirtschafteten Mittel müssen auch für die Finanzierung notwendiger Investitionen in die Substanzerhaltung genutzt werden können.

Unserer Erfahrung nach beachten Einrichtungen überwiegend eine gezielte und maßvolle kalkulatorische Kostenkalkulation, verbunden mit einem substanzerhaltenden Ausschüttungsverhalten. Aus Einzelfällen der Refinanzierung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Rückschlüsse auf die Allgemeinheit zu ziehen, wie dies der Bund der Steuerzahler NRW im Falle der Stadt Oer-Erkenschwick tut, ist indes nicht nur im Hinblick auf ihre Repräsentativität fragwürdig. Vielmehr bergen vergleichbare Initiativen auch die Gefahr, dass Einrichtungen eine sachgerechte Finanzierung ihrer Anlagen aus Furcht vor möglichem externen Druck aussetzen. Dies wäre eine Entwicklung, die auch den Verantwortlichen beim Bund der Steuerzahler als Kunden von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsunternehmen zu denken geben sollte.

Wir unterstützen Sie gerne bei der Kalkulation von Gebühren und Fragen rund um Substanzerhaltung und Ausschüttungsverhalten bei kommunalen Unternehmen. Sprechen Sie uns gerne an!



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1 Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 - Az. 9 A 3120/03.
2 VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Dezember 2018 – Az. 5K 12028/17.
3 Auf eine Diskussion der betriebswirtschaftlichen Konzepte der Kapital- und Substanzerhaltung wird an dieser Stelle verzichtet.

 

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