Reform der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand – Gesetzgebung für 2015 vorgesehen

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Es wird alles anders: Der vertraute Begriff BgA ist zukünftig für die Umsatzbesteuerung irrelevant. Der Wettbewerb rückt in den Fokus und privatrechtliche Verträge führen immer zur Unternehmereigenschaft. Es gilt, die Übergangszeit zur Vorbereitung zu nutzen.

Die Voraussetzungen für die Besteuerung von Tätigkeiten juristischer Personen des öffentlichen Rechts (jPdöR) waren bislang für die Umsatz- und Ertragsbesteuerung gleich. Der Definition des Ertragssteuerrechts folgend, sind bislang auch Tätigkeiten, die als reine Vermögensverwaltung ausgeübt werden, nicht umsatzsteuerbar, weil sie nicht als Tätigkeiten im Rahmen von Betrieben gewerblicher Art gelten. Angesichts der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes (BFH) zur Frage der Unternehmereigenschaft der jPdöR wird seit gut drei Jahren eine Reform der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand diskutiert. Insbesondere das Urteil vom 10. November 2011 (V R 41/10), das sich mit den sogenannten Beistandsleistungen befasst, hätte bei Anwendung durch die Finanzverwaltung zu einem Erdrutsch im Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit geführt.
 
Die Ansicht des BFH orientiert sich stark an den europäischen Vorschriften der Mehrwertsteuersystemrichtlinie, die für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union bindend ist. Entgegen dem aktuellen Gesetz geht das europäische Recht davon aus, dass alle nachhaltigen Tätigkeiten grundsätzlich einer Besteuerung unterliegen. Befreiungen und Ausnahmen sind möglich, müssen aber definiert werden. Die nationale Sichtweise unterstellt hingegen, dass die Tätigkeiten der öffentlichen Hand grundsätzlich nicht der Steuer unterliegen und definiert mit dem Betrieb gewerblicher Art den Steuertatbestand. Im Bereich der Zusammenarbeit jPdöR wendet die Verwaltung das Empfängerprinzip an. Fast unabhängig vom Wettbewerb werden sogenannte Beistandsleistungen, die im hoheitlichen Bereich Eingang finden, von der Besteuerung ausgenommen.
 
Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass nach Ansicht der Richter jPdöR mit einer nachhaltigen entgeltlichen Leistung, die sie auf privatrechtlicher Grundlage erbringen, stets Unternehmer sind und deshalb mit den jeweils erzielten Einnahmen der Umsatzsteuer unterliegen. Wird hingegen die Tätigkeit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage, zum Beispiel durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag ausgeübt, unterliegen diese der Umsatzsteuer nur dann, wenn die Tätigkeit im Wettbewerb zu privaten Dritten erfolgt und größere Wettbewerbsverzerrungen vorliegen.
 
Verwaltung und Gesetzgeber versuchen nun mit dem neuen § 2b UStG eine Lösung zu schaffen, die mit europäischem Recht vereinbar ist und den Spagat zwischen Wettbewerbsneutralität und der Vermeidung der Besteuerung öffentlich-rechtlicher Zusammenarbeit schafft. Der erste Entwurf erschien im Juli 2014 und blieb im Grundsatz unverändert. Er trägt die Handschrift der öffentlichen Hand und schafft es aus Sicht der Privatwirtschaft nicht, die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen.
 
JPdöR treten danach dann nicht in Wettbewerb, wenn die erzielten Umsätze voraussichtlich 17.500 Euro jeweils nicht übersteigen. Dies ist für die Praxis meist irrelevant. Ebenso soll keine Wettbewerbsverzerrung vorliegen, wenn vergleichbare auf privatrechtlicher Grundlage erbrachte Leistungen ohne das Recht auf Verzicht einer Steuerbefreiung unterliegen würden. Was ohnehin steuerfrei ist, kann auch nicht zu einem Wettbewerb führen. Bedarf es daher einer solchen gesetzlichen Regelung?
 
Herzstück ist der Versuch, größere Wettbewerbsverzerrungen für Leistungen an eine andere jPdöR (bisherige Beistandsleistung) zu definieren. Es ist daher nicht verwunderlich, dass Wettbewerbsverzerrungen nicht auftreten können, sofern die Leistungen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von einer jPdöR erbracht werden dürfen. Klassische Vorbehaltsaufgaben bleiben daher hoheitlich und damit nicht steuerbar.
 
Keine Wettbewerbsverzerrungen sollen vorliegen, wenn die Zusammenarbeit zwischen jPdöR durch gemeinsame spezifische öffentliche Interessen bestimmt ist.
 
Dies soll gerade regelmäßig der Fall sein, wenn
a) die Leistungen auf langfristigen, öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen beruhen,
b) die Leistungen dem Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und der Wahrnehmung einer aller Beteiligten obliegenden Aufgabe dienen,
c) die Leistungen ausschließlich gegen Kostenerstattung erbracht werden,
d) der Leistende im Wesentlichen für andere jPdöR tätig wird.
 
Viele unbestimmte Rechtsbegriffe, die das Gewünschte erkennen lassen, ohne konkret zu werden.
 
Sofern jPdöR auf privatrechtlicher Grundlage handeln, kommt es auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen nicht mehr an. Für jPdöR bedeutet dies, dass man schon heute versuchen sollte, sich in das Gewand des öffentlich-rechtlichen Handelns zu kleiden, damit überhaupt die Möglichkeit einer Ausnahme in Betracht gezogen werden kann. Dies wird zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand führen. Bisher waren hingegen privatrechtliche Vereinbarungen ein probates Mittel, um zügig entsprechende Leistungsbeziehungen auch zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts aufzunehmen. Eine Definition, was als öffentlich-rechtliche Grundlage zu verstehen ist, geben der Gesetzgeber und auch die Rechtsprechung nicht vor. Insofern bleibt es den jPdöR freigestellt, zu dokumentieren, dass Leistungen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erbracht werden.
 
Bei Abschluss von langfristigen Verträgen sollte zudem eine Steuerklausel aufgenommen werden, wonach die Umsatzsteuer bei der Gesetzesänderung gegebenenfalls nachgefordert werden kann. Auch ist es geboten, Tätigkeiten zu identifizieren, die zukünftig potenziell steuerpflichtig sein könnten. Aber nicht jede Tätigkeit führt zwangsläufig zur Umsatzsteuer. Befreiungen insbesondere auch nach EU-Recht sind zu prüfen.
 
Die Reform soll noch 2015 in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden. Derzeit wird noch über eine mögliche Übergangsregelung bis 2019 spekuliert. Bis dahin kann sich die jPdöR weiterhin auf die Gesetzeslage berufen. Es steht ihr aber auch frei, sich auch auf die Rechtsprechung des BFH zu beziehen. Hierbei ist zu beachten, dass eine Berufung auf die Rechtsprechung insgesamt eine Steuerpflicht aller Leistungsbeziehungen auf privatrechtlicher Grundlage beziehungsweise auf öffentlich-rechtlicher Grundlage mit entsprechender Wettbewerbsverzerrung nach sich zieht.
 
zuletzt aktualisiert am 09.07.2015

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