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Reform der Abfallwirtschaft in Russland: Neue Verpflich­tun­gen für Verpackungshersteller, Recyc­ling­pflich­ten, Umweltabgabe etc.

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veröffentlicht am 11. November 2020 | Lesedauer ca. 5 Minuten


Es gibt Bestrebungen des russischen Gesetzgebers, das in Russland bestehende Abfallentsorgungssystem in vielen Aspekten zu reformieren: So müssen derzeit die in Russland hergestellten sowie importierten Verpackungen durch die Hersteller und Importeure der darin verpackten Waren entsorgt werden. Mit der Reform ist geplant, diese Verpflichtung hingegen auf die Hersteller und Importeure der Verpackungen zu übertragen. 



Umfangreiche Änderungen auf staatlicher Ebene

Der Umgang mit Produktions- und Verbrauchsabfällen ist ein aktuelles Problem für die russischen Behörden. Die jährliche Zunahme der in Russland produzierten Abfälle war der Auslöser für eine Reihe von Maßnahmen, die die Situation verbessern sollen. Eines der wichtigsten Ereignisse in dem Bereich war Ende 2018 die Ausarbeitung des nationalen Projekts „Ökologie”. Zu dessen Zielen gehört die Erreichung einer verbesserten Effizienz bei der Verarbeitung und Entsorgung von Abfällen. Die Umsetzung des Projekts bedarf zahl- und umfangreicher Änderungen, die derzeit vorgenommen und auch noch andauern werden. U.a. wurde eine Reform der Regelungen zur Abfallentsorgung vorgeschlagen, bei der künftig grundsätzlich die Hersteller und Importeure der Verpackungen zu deren Entsorgung verpflichtet werden. Die Verantwortlichkeit soll somit von der Warenebene auf die Verpackungsebene übergehen. Die Änderungen betreffen gerade auch Unternehmen der Life Science-Branche – und zwar die Hersteller und Importeure von Konsumgütern wie Lebensmitteln, Arzneimitteln, Medizinprodukten, Kosmetika sowie die Hersteller der jeweiligen Verpackungen.


Grund der Änderungen: Ineffizienz des bestehenden Systems

Zurzeit gilt in Russland das Prinzip der sog. „Erweiterten Herstellerverantwortung” (Extended Producer Responsibility, kurz: EPR bzw. Rasširennoj Otvetstvennosti Proizvoditelja, kurz: ROP), gemäß dem die Hersteller und Importeure der jeweiligen Waren (z.B. der Konsumgüter) auch für die Entsorgung der jeweiligen Warenver­packungen verantwortlich sind. Im Falle der Nichteinhaltung der Normen ist der Hersteller oder der Importeur dazu verpflichtet, eine sog. „Umweltabgabe”/Umweltgebühr” („Ekologitscheskij Sbor”) an den Staat zu zahlen. Der Grundsatz der Produktverantwortung wurde 2015 eingeführt und hat seitdem eine niedrigere Effizienz im Vergleich zu anderen europäischen Lösungen gezeigt. Unter den Nachteilen des Systems sind u.a. die Schwierigkeit bis Unmöglichkeit die rechtlich Verpflichteten zu bestimmen, umfangreiche Fälschungen der Berichte über die Einhaltung der Normen und daraus folgend eine unzureichende Verpackungsabfallentsorgung zu nennen.


Welche Änderungen werden vorgeschlagen?

Die Reform des bestehenden ROP-Mechanismus steht seit Langem auf der Tagesordnung; 2020 wurde nun aktiv die konkrete Umsetzung angegangen. Die Vorschläge zur Änderung des ROP-Systems wurden in mehreren Dokumenten dargelegt, darunter auch im „Konzept der Reform des Mechanismus der erweiterten Haftung von Herstellern und Importeuren von Konsumgütern und Verpackungen”. Dieses Konzept wurde durch das Ministerium für natürliche Ressourcen und Ökologie vorgeschlagen und wird zurzeit durch die russische Regierung geprüft. Das Dokument sieht folgende Maßnahmen vor:

  • Übertragung der Haftung für die Entsorgung der in Russland hergestellten und nach Russland eingeführten Verpackungen auf die Verpackungshersteller bzw. Importeure. Nach Meinung des Ministeriums wird die Änderung helfen, die Kontrolle über die Entsorgung zu verbessern, weil in Russland wesentlich weniger Verpackungshersteller (zurzeit weniger als 4.200) als Warenhersteller tätig sind. Dass soll auch die Identifizierung der rechtlich Verpflichteten erleichtern.
  • Wichtig gerade für ausländische Hersteller und/oder Importeure von z.B. Lebensmitteln oder Arzneimitteln ist aber zu wissen, dass es für Importeure von bereits verpackten Waren bei der Entsorgungsverpflichtung bleibt. Da der eigentliche Verpackungshersteller dann i.d.R. auch im Ausland sitzt und damit rechtlich wie faktisch kaum in die Pflicht genommen werden kann, wird der Importeur solcher Waren quasi rechtlich zum verantwortlichen „Verpackungshersteller” bzw. die Verantwortlichkeit bleibt auf der Warenebene.
  • Unternehmen mit Sitz im Ausland, die jedoch Verpackungsmaterialien in Russland produzieren bzw. importieren, müssen sich auf die Neuerungen einstellen.
  • Aufhebung der geltenden Entsorgungsnormen und Verpflichtung des Verpackungsherstellers bzw. Importeurs zur Entsorgung von 100 Prozent der hergestellten Verpackung. Für die Nichterfüllung der Anforderung wird eine Umweltabgabe erhoben, durch die die weitere Entwicklung eines funktionierenden Abfallentsorgungs­systems voraussichtlich finanziert werden soll. Wenn bei der Herstellung der Verpackung recyceltes Material verwendet wird, wird die Umweltabgabe allerdings ermäßigt. Grundsätzlich wird die Umweltabgabe fällig, wenn die verpflichteten Unternehmen ihre Entsorgungs- bzw. Recyclingpflichten nicht erfüllen.
  • Weitere Änderungen betreffen die Berechnung und Zahlung der Umweltabgabe beim Import von Verpackungen und verpackten Waren. Insbesondere wird vorgeschlagen, dass das geschätzte Gewicht der Verpackung sowie der geschätzte Wert der Umweltabgabe in der Warennomenklatur angegeben werden sollten, was das Verfahren zur Berechnung der Umweltabgabe auf Verpackungen vereinfachen könnte.
  • Änderung des Kontrollsystems für das Entsorgungsverfahren. Es wird insbesondere vorgeschlagen, einen sog. „Einheitlichen Betreiber” zu schaffen, der die ständige Kontrolle in dem Bereich durchführt, die Korrektheit des ROP-Berichts prüft und die Verwendung der Umweltabgabe plant. Als solchen Betreiber schlägt das Ministerium die 2019 neugegründete öffentlich-rechtliche Organisation „Russischer Ökologische Operator” (Rossijskij Èkologičeskij Operator, kurz: REO) vor. Daneben sind auch regionale Operatoren vorgesehen. Die allgemeine Verwaltung der Umweltabgabe wird voraussichtlich durch den Föderalen Steuerdienst Russlands erfolgen.


Gemäß dem vorgelegten Konzept sollen diese und andere Änderungen den bestehenden ROP-Mechanismus gründlich verbessern. Wenn die Regierung das Konzept genehmigt, kann der neue ROP-Ansatz ab 1. Juli 2021 implementiert werden.

Ähnliche Maßnahmen werden auch im Entwurf des Föderalen Gesetzes Nr. 869136-7 vorgeschlagen, der zurzeit durch das Staatsduma geprüft wird. Er sieht eine Reihe von Änderungen im grundlegenden Föderalen Gesetz Nr. 89-FZ „Über Produktions- und Verbrauchsabfälle” vom 24. Juni 1998 vor. Die Bestimmungen des Gesetzent­wurfes entsprechen der durch das ministeriale Konzept bestimmten Ausrichtung und übertragen die Verant­wortlichkeit für die Verpackungsentsorgung ebenfalls auf deren Hersteller bzw. Importeure, wobei sie zur Entsorgung von 100 Prozent der hergestellten Verpackung verpflichtet werden. Der Gesetzentwurf sieht im Gegenteil zum Konzept keine bestimmten Umsetzungsfristen vor.

Abgesehen davon, dass die Entwürfe dieser Rechtsakte noch nicht verabschiedet sind, bestätigt ihre Ausarbeitung und Prüfung die allgemeine Tendenz zur Reform des russischen Abfallentsorgungssystems, die durch das nationale Projekt „Ökologie” vorgegeben wurde.


Chancen und Verpflichtungen für Exporteure und ausländische Unternehmen

Der neue „Russische Ökologische Operator” kann sich direkt an Investitionen zum Aufbau der Abfallwirtschaft beteiligen. Zu dem Zweck kann er Anleihen emittieren, Bürgschaften für strategisch wichtige Projekte übernehmen oder Kredite vergeben und wird somit zu einem wichtigen Ansprechpartner auch für ausländische Investoren. Bereits Ende 2019 hatte REO immerhin schon 285 Investitionsprojekte in über 70 russischen Regionen geprüft, die an staatliche Hilfen geknüpft sind.

Im Zusammenhang mit der deutschen „Exportinitiative Umwelttechnologien” arbeiten die AHK Russland und REO eng zusammen und haben mit „Germantech” eine Plattform gegründet, um deutsche und russische Unternehmen aus der Abfallbranche zu vernetzen. Wichtige Aspekte sind dabei der Transfer deutscher Umwelttechnologie im Bereich der Abfallwirtschaft sowie Investitionschancen für deutsche Abfallunter­nehmen.

Darüber hinaus ist auch zu beachten, dass weitere Änderungen mit der Abfallreform einhergehen, die unweigerlich auch Unternehmen der Life Science-Branche betreffen werden. So ist eine schrittweise Erhöhung der Umweltabgabe geplant, was u.a. die Kostenstrukturen für Produkte mit einem aufwendigeren (Einzel-)Verpackungsaufwand bzw. -volumen betreffen wird, wie es bspw. in der Lebensmittel-, Arzneimittel- und Kosmetikindustrie der Fall ist. Zudem ist die Umweltabgabe nicht nur für Verpackungsmüll, sondern auch für bestimmte Kategorien von Haushaltswaren inkl. Recyclingquoten vorgesehen. Auch müssen sich Unternehmen mit neuen kommunalen bzw. regionalen Entsorgungssystemen auseinandersetzen.


Deutschland als Orientierungspunkt

Bei der Besprechung verschiedener Varianten der Reform des ROP-Systems orientieren sich die russischen Behörden und Experten besonders an den deutschen Erfahrungen. Ein ähnliches System wurde in Deutschland 1991 implementiert und hat sich als eines der effektivsten Systeme weltweit bewährt – was Deutschland eine führende Position im Bereich Recycling sichergestellt hat. Dabei kennt die deutsche Gesetzgebung in dem Bereich keinen Stillstand: In den letzten Jahren wurde der deutsche ERP-Mechanismus mehrmals geändert. Seit 2019 gilt das neue Verpackungsgesetz, das die Haftung für die Nichteinhaltung der Anforderungen der erweiterten Verantwortung von Herstellern erhöht hat. In Deutschland wurde die Zentrale Stelle Verpackungs­register (ZSVR) gegründet, bei der sich alle Hersteller anmelden müssen. Außerdem muss sich der ERP-Mechanismus, der in Deutschland zurzeit nur für Handelsverpackungen gilt, gemäß der EU-Vorgaben (Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle) bis zum 31. Dezember 2024 auch auf alle anderen Verpackungsarten erstrecken.


Fazit

Derzeit bemüht sich Russland, ein effektives System zur Entsorgung von Abfällen zu errichten, wobei auch auf Erfahrungswerte in den EU-Mitgliedstaaten, insbesondere in Deutschland, zurückgegriffen wird. Für den Zweck werden verschiedene normative Rechtsakte ausgearbeitet, die diesen Bereich gründlich reformieren sollen. Die wichtigsten Maßnahmen, die voraussichtlich bald implementiert werden, sind die Übertragung der Verant­wortung für die Entsorgung der in Russland hergestellten bzw. eingeführten Warenverpackungen auf die Verpackungs­hersteller und Importeure von Verpackungen. Was hingegen Importeure von ausländischen verpackten Waren anbelangt, die nach Russland importiert werden, bleibt es bei der Verantwortlich­keit auf der Warenebene. Neben anderen Handelshemmnissen (z.B. das Lebensmittel­embargo gegen bestimmte Lebensmittel aus der EU) oder regulatorischen Anforderungen (z.B. Registrierung/Lizenz­ierung von medizini­schen Produkten) müssen sich die Unternehmen der Life Sciences-Branche daher künftig verstärkt auch mit den neuen bzw. geänderten Regelungen und Anforderungen im russischen Abfallsektor auseinandersetzen.

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