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Haushaltskonsolidierung - wenn die Umsetzung ansteht

veröffentlicht am 2. April 2014

Die Konsolidierung der kommunalen Haushalte ist und bleibt Hauptaufgabe der nächsten Jahre. Ob die geplanten Sparmaßnahmen tatsächlich die gewünschten Effekte zeigen, ist maßgeblich von deren zügiger und konsequenter Umsetzung abhängig. Jetzt hilft ein Umsetzungsfahrplan Tücken und Fallstricke zu vermeiden.

Das Ziel: schwarze Null

Der Gemeindefinanzbericht 2013 des deutschen Städtetages macht es deutlich: Für die kommunalen Haushalte kann keine Entwarnung gegeben werden. Im Gegenteil: Steigende Sozialausgaben und steigende Kassenkredite (aktuell bei rund 47,5 Milliarden Euro1) machen Sparmaßnahmen, auch unpopuläre, weiterhin notwendig, um das Ziel Haushaltsausgleich zu erreichen. Dennoch: Die von einigen Ländern initiierten Entschuldungs- und Konsolidierungsprogramme zur Haushaltssicherung der Kommunen befinden sich inzwischen kurz vor oder bereits in der Umsetzung.

Während die Vorgehensweise zur Erarbeitung von Konsolidierungsmaßnahmen hinreichend aufgearbeitet ist (siehe dazu auch Fokus Public Sector Ausgab Januar 2014, Heiko Pech: Haushaltskonsolidierung als Führungsaufgabe) stehen die Kommunen bei deren Umsetzung noch vor entscheidenden Herausforderungen. Doch was sind die Erfolgsfaktoren bei der Umsetzung?

In Kürze: die Erfolgsfaktoren auf einen Blick

Ziele:

Konkrete Zielvorstellungen kanalisieren Veränderungen. Verantwortung: Das Fachamt ist verantwortlich für die Maßnahmenumsetzung. Die Finanzaufsicht wird durch einen Querschnittsbereich (Organisation der Kämmerei) wahrgenommen bzw. in Kooperation mit diesem organisiert.

Befähigung:

Mitarbeiter müssen befähigt werden, neue Aufgaben wahrnehmen zu können.

Ressourcen:

Für die Durchführung der Maßnahmen sind die geeigneten Personal- und Sachressourcen zur Verfügung zu stellen.

Akzeptanz:

Der Projekterfolg ist maßgeblich von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und ihrer Akzeptanz für die bevorstehenden Veränderungen abhängig.

Transparenz:

Durch ein regelmäßiges Berichtswesen (wenigstens einmal halbjährlich) werden Politik und Verwaltungsleitung über den aktuellen Umsetzungsstand informiert.

Weg zum Ziel: der Umsetzungsfahrplan

Mit dem Beschluss der Konsolidierungsmaßnahmen durch die Politik ist die Voraussetzung zur Umsetzung geschaffen. Mit diesem steht meist ein monetäres Konsolidierungsziel fest, das in einem definierten Zeitraum erreicht werden muss.

Damit das Sparen gelingt, gilt es jetzt „Nägel mit Köpfen“ zu machen und die Umsetzungsaktivitäten zu planen, im sogenannten Umsetzungsfahrplan. Wesentliche Bestandteile eines solchen Umsetzungsfahrplans sind die in der nachstehenden Abbildung festgehaltenen Schritte:

Maßnahmen priorisieren

Um eine strukturierte Umsetzung sicherzustellen, empfiehlt es sich, die Maßnahmen zu priorisieren. Als hilfreich haben sich in der Praxis folgende Prioritätenkategorien erwiesen:

A-Massnahme:

Umsetzungsbeginn im nächsten halben Jahr. Dies ist bei Maßnahmen angezeigt, die ein besonders hohes Konsolidierungspotenzial aufweisen oder auch den sog. Quick-Wins.

B-Massnahme:

Umsetzungsbeginn im nächsten Jahr. Meist Maßnahmen mit einem mittleren Konsolidierungspotenzial.

C-Massnahme:

Umsetzungsbeginn im Folgejahr. C-Maßnahmen sind meist solche, für deren Erreichung zunächst A- oder B-Maßnahmen umgesetzt werden müssen oder die einen eher niedrigen Konsolidierungsbeitrag aufweisen.

Was macht eine Maßnahme noch zur A-, B- oder C- Maßnahme? Folgende Kriterien können bei der Priorisierung hilfreich sein:

Strategische Bedeutsamkeit für die Konsolidierung
Konsolidierungs-Anteil am Gesamtpotenzial
Umsetzungsvoraussetzungen (technische Voraussetzungen wie Softwareanschaffung, Bereitstellen von Personalkapazitäten etc.)

Generell empfiehlt es sich, zunächst mit der Umsetzung solcher Maßnahmen zu beginnen, für die kurzfristig Erfolge aufgezeigt werden können. Dies kann ein wichtiges Signal an die Politik sein, darf aber auch als Motivation für die Umsetzungsverantwortlichen gesehen werden.

Maßnahmen mit Umsetzungsrisiko identifizieren

Bei der Umsetzungsplanung sollten Maßnahmen, für die ein latentes Umsetzungsrisiko besteht, besondere Berücksichtigung finden. In der Praxis begegnen uns typischerweise folgende Umsetzungsrisiken:

Unklare Zielformulierung der Massnahmen
Das Ziel der Maßnahme ist nicht nach SMART-en Kriterien definiert (Spezifisch, Messbar, Akzeptiert, Realistisch, Terminiert).
Unklare Verantwortlichkeiten und Verbindlichkeiten
Es ist nicht klar, wer für die Maßnahmenumsetzung verantwortlich ist.
Mangelnde Kompetenz handelnder Akteure
Den verantwortlichen Akteuren fehlen (noch) wichtige Kompetenzen, die für die Umsetzung der Maßnahme relevant sind.

Abb. 1: Umsetzungsfahrplan bei Konsolidierungsmaßnahmen

Den identifizierten Risiko-Maßnahmen gilt es nun, mit einer entsprechenden Risikostrategie zu begegnen

Maßnahmen auf SMARTe Formulierung überprüfen
Verantwortlichkeiten festlegen
Kompetenzen aufbauen und durch kurzfristige Schulungen oder durch externe Begleitung absichern lassen

Verantwortlichkeiten definieren

Die Verbindlichkeit einer Maßnahme gewinnt mit der Benennung von konkreten Verantwortlichkeiten enorm an Bedeutung. Es gilt dabei, für jede Maßnahme einen umsetzungsv erantwortlichen Akteur zu benennen. Dieser ist bei der Planung der konkreten Umsetzungsaktivitäten zu beteiligen.

In der Praxis hat sich hier das Modell der geteilten Zuständigkeit bewährt: Für die fachliche Umsetzung einer Maßnahme (bspw. bei der Einnahmesteigerung durch die Bearbeitung von Rückständen in der WJH-Sachbearbeitung) ist die erste oder zweite Führungsebene des Fachamtes zuständig, für die Kontrolle der Zielerreichung ein Akteur aus dem Querschnittsbereich, z. B. aus den Bereichen Organisation und Personal oder der Kämmerei.

Zeit- und Kapazitätsplanung durchführen

Die personen- und ressourcenorientierte Zeitplanung stellt die Grundlage des Umsetzungspfades dar. Ändert sich die Zeitplanung der Umsetzungsaktivitäten, so hat dies unmittelbaren Einfluss auf die Konsolidierungspotenziale und damit in der Konsequenz auch auf die Haushaltsplanung.

Es ist kein Geheimnis, dass mit der Umsetzung zusätzliche Aufgabenstellungen von den Mitarbeitern der untersuchten Ämter bewältigt werden müssen. Gleichzeitig muss sichergestellt werden, dass die Arbeitsfähigkeit der Organisation erhalten bleibt und die operative Alltagsarbeit weiterhin erfüllt werden kann. Ein wesentlicher Erfolgsfaktor der Umsetzung liegt deshalb darin, die zusätzlich zu bewältigenden Aufgaben angemessen auf die Mitarbeiter zu verteilen. Ziel dabei muss es sein, die zusätzliche Belastung der Mitarbeiter nachvollziehbar und realistisch in einem Zeit- und Kapazitätsplan festzuhalten.

Die Einsatzplanung der Schlüsselpositionen (Fachentscheider, Controllingverantwortliche) verdient besondere Aufmerksamkeit, sind es doch gerade die wesentlichen Akteure bei der Umsetzungssteuerung. Bestimmen Sie in der Umsetzungsphase für diese Akteure Stellvertreter. So können Personalausfälle (etwa durch Krankheit, Urlaub, Elternzeit etc.) und damit die Gefahr von Projektunterbrechungen kompensiert werden.

Kommunikationsstrategie erarbeiten

Der Beginn der Umsetzung markiert den Einstieg in einen mehrjährigen, oftmals sehr intensiven Veränderungsprozess. Die Weichenstellung zu Beginn der Umsetzungsphase ist wesentlich für den Erfolg insgesamt. Um späteren – sich dann potenzierenden – Abstimmungsbedarf zu minimieren, empfehlen wir ein gemeinsames Verständnis hinsichtlich der Kommunikationsstrategie in der Umsetzungsphase zu schaffen. Grundsätzlich empfiehlt sich die Implementierung einer Arbeitsgruppe, die sich aus Vertretern des Fachamtes oder der Fachämter sowie Vertretern aus den Querschnittsbereichen, z. B. Organisation und Kämmerei zusammensetzen sollte.

Folgende Fragestellungen haben sich als hilfreich erwiesen:

Verantwortlichkeiten für das Umsetzungscontrolling: Wer bedient und pflegt das Instrument?
Berichtswesen: In welchen Routinen erhält wer wann welche Informationen zu welchem Zweck?
Steuerung: Welche Maßnahmen werden ergriffen, wenn geplante Ziele nicht erreicht wurden?

Regelmäßiges Berichtswesen initiieren

Mithilfe eines regelmäßigen Berichtswesens kann einerseits Zielerreichung überprüft werden. Andererseits dient es Verwaltungsspitze und Politik als Einblick in den aktuellen Stand der Umsetzungsaktivitäten.

Folgende Sachverhalte gilt es zu definieren:

In welchen Routinen wird berichtet?
Wer ist verantwortlich für die Erstellung der Berichte aus dem Umsetzungscontrolling?
Akzeptanzmanagement: Wie erfolgt die Kommunikation des Umsetzungsstandes an die Mitarbeiter/Politik? Was wird kommuniziert?

Damit die entwickelten Maßnahmenziele gesteuert werden können, gilt es entsprechende Kennzahlen zu entwickeln, die die Zielerreichung messbar machen. Bei der Entwicklung der Kennzahlen sind die entsprechenden Fachämter zu beteiligen.

Erst mit der Verknüpfung der Planungs- und Kontrollsysteme kann ein Berichtswesen entstehen, mit dem gewährleistet wird, dass steuerungsrelevante Informationen transparent aufbereitet werden und für die Evaluation der Maßnahmenumsetzung bereitstehen.

Mit einem regelmäßigen Berichtswesen ist der Grundstein für eine fortlaufende Evaluation gelegt. Am Ende eines jeden Umsetzungsjahres muss eine Evaluation der realisierten Maßnahmen erfolgen. Im Ergebnis der Erfolgskontrolle wird es erfolgskritisch sein, inwieweit eine Nachsteuerung der weiteren Entwicklung angestoßen wird, um Zielvorgaben vollständig zu erreichen, neue Probleme zu beheben oder auch wie auf veränderte Bedingungen reagiert wird. Dafür werden Ziele eventuell neu zu definieren und ggfs. Maßnahmen zur Nachsteuerung abzuleiten sein. Auf diese Weise mündet die Umsetzung in einen Evaluierungskreislauf, der auch als Bestandteil des KVP2 zu verstehen ist.

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