Ausgliederungen und interkommunale Zusammenarbeiten: Steuergesetzgeber plant Erleichterungen

veröffentlicht am 30. Juli 2014

Das Bundesfinanzministerium legte im Juni den Vorschlag einer Neuregelung der Umsatzbesteuerung von Leistungen der öffentlichen Hand vor. Die Umsetzung dieses Vorschlags würde Unsicherheiten beseitigen, die jüngere Entscheidungen des EuGH wie des BFH zur Frage der Umsatzbesteuerung bei der Zusammenarbeit von juristischen Personen des öffentlichen Rechts brachten.

Effizienzsteigerungen als „Gestaltungstreiber”

Die Gründe für die rechtliche Verselbständigung bzw. Ausgliederung bislang in der allgemeinen Verwaltung wahrgenommener Aufgaben sind ebenso vielgestaltig wie die interkommunaler Zusammenarbeiten. Werden für Ausgliederungen häufig Flexibilität, Fokussierung auf unternehmerisches Handeln, schlankere Entscheidungsfindungen und Erleichterungen bei der Finanzierung wie im Vergaberecht angeführt, steht bei interkommunalen Zusammenarbeiten typischerweise das Heben von Synergien aus dem Zusammenlegen gleicher Aufgaben im Vordergrund. Welcher Grund auch immer im Einzelfall als der Wesentliche genannt wird, bei beiden Gestaltungsoptionen geht es im Kern um Steigerungen von Effektivität und Effizienz. Richtig, es gelingt nicht jede Gestaltung, es wird aber kaum eine Kommune geben, die nicht doch in der einen oder anderen Form an einem erfolgreichen Modell einer Ausgliederung oder interkommunalen Zusammenarbeit beteiligt ist. Häufig wurde bei diesen Gestaltungen der beabsichtigte wirtschaftliche Vorteil gerade auch desh lb erreicht, weil die sich durch die Umgestaltung ergebenden neuen Leistungsbeziehungen nicht der Umsatzsteuer unterworfen werden mussten. Hilfreich war hierzu eine Verfügung der OFD Rostock aus dem Jahr 2002, die in Abstimmung mit dem Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern erging. Hiernach war die „Beistands”-Leistung, die eine juristische Person des öffentlichen Rechts erbrachte, indem sie für eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts hoheitliche Aufgaben wahrnahm, bei der Beistand leistenden juristischen Person des öffentlichen Rechts selbst wieder als hoheitlich anzusehen Dies sollte auch gelten, wenn es sich dabei nur um die Wahrnehmung von Teilaufgaben oder Hilfsgeschäften zu den hoheitlichen Aufgaben handelte. Nachdem nach nationaler Rechtslage juristische Personen des öffentlichen Rechts nur mit ihren Betrieben gewerblicher Art (BgA) und ihren land- und forstwirtschaftlichen Betrieben Unternehmer i.S.d. Umsatzsteuergesetzes sind, erfolgten die sich nach einer Umstrukturierung oder Errictung interkommunaler Zusammenarbeit ergebenden Leistungen nicht im Rahmen des Unternehmens und unterlagen in der Praxis nicht der Umsatzsteuer.

Jüngere Rechtsprechung brachte Verunsicherung

Die nationale Rechtslage stand dabei jedoch nicht in Einklang mit der Systematik der europäischen Mehrwertsteuersystemrichtlinie (MwStSystRL), die die Verknüpfung mit der Begrifflichkeit des BgA nicht kennt und die Tätigkeiten der juristischen Personen des öffentlichen Rechts nur dann von der Besteuerung freistellt, wenn keine „größeren Wettbewerbsverzerrungen” zu erwarten sind. Diese Disharmonie von EU- und nationalem Recht veranlasste den BFH in den Jahren 2009 bis 2011 in einer Reihe von Urteilen die Sichtweise der MwStSystRL zu übernehmen, die im Übrigen der EuGH schon in früheren Jahren bestätigte. Seitdem herrschte in der Praxis große Unsicherheit darüber, wie die Wahrnehmung von Teilaufgaben oder Aufgaben einer juristischen Person des öffentlichen Rechts durch andere juristische Personen des öffentlichen Rechts umsatzsteuerrechtlich zu beurteilen ist. Denn eine Verteuerung der Leistungen um die Umsatzsteuer würde den in den meisten Fällen erwarteten Effizienzgewinn aus einer Zusammenarbeit oder Neuausrichtung betrieblicher Tätigkeiten zunichte machen. Betroffen waren dabei insbesondere die Leistungen der Baubetriebshöfe, der Rechenzentren oder ähnliche Leistungen, bei denen die Vermögenswerte bzw. die finale Verwendung von Leistungen nicht auch der leistenden juristischen Person des öffentlichen Rechts zuzuordnen waren.

Kommunen werden Neu-Regelung begrüßen

Mit der geplanten Einfügung eines § 2b in das Umsatzsteuergesetz versucht der Gesetzgeber nun, die Begrifflichkeiten und die Systematik des Europarechts in das nationale Recht zu übernehmen und dabei gleichwohl die sinnvolle rechtliche Umgestaltung kommunaler Aufgabenerledigung nicht durch Steuerbelastungen zu behindern. Denn Leistungen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts an andere juristische Personen des öffentlichen Rechts sollen nach dem vorliegenden Entwurf dann nicht zu einer größeren Wettbewerbsverzerrung führen, wenn

die Leistungen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erbracht werden dürfen oder
die Zusammenarbeit durch gemeinsame spezifische öffentliche Interessen bestimmt wird. Dies ist regelmäßig der Fall, wenn

die Leistungen auf langfristigen öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen beruhen,
die Leistungen dem Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und der Wahrnehmung einer allen Beteiligten obliegenden öffentlichen Aufgabe dienen,
die Leistungen ausschließlich gegen Kostenerstattungen erbracht werden und
der Leistende im Wesentlichen für andere juristische Personen des öffentlichen Rechts tätig wird.

Wird der Entwurf in dieser Fassung in das Gesetz übernommen,wird es für eine ganze Reihe der heute als „Beistandsleistungen” bezeichneten Tätigkeiten erstmals eine rechtliche Grundlage für deren Nichtsteuerbarkeit geben. Abzusehen ist dabei aber schon heute, dass eine Reihe von Detailfragen über ein flankierendes Schreiben der Finanzverwaltung geklärt werden müssen. Die Botschaft des Gesetzgebers ist jedoch klar: Die interkommunale Zusammenarbeit wie auch die rechtliche Gestaltung von Aufgabenerledigungen bei der öffentlichen Hand sollen nicht durch steuerliche Hindernisse blockiert werden.

Mit Inkrafttreten des Entwurfs kann damit neuer Schub für zwei ”Klassiker” kommunaler Gestaltungsoptionen erwartet werden. Denn sicher werden bei zahlreichen Kommunen noch Potenziale für Effizienzsteigerungen „schlummern”, zu deren Aufdeckung Ausgliederungen und interkommunale Zusammenarbeiten einen Beitrag leisten können. Die Kommunen werden einen neuen § 2b UStG daher sicher begrüßen.

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