Optimierungspotenziale in der kommunalen Gebäudewirtschaft

von Hendrik Ahrens

veröffentlicht am 30. Juli 2014

Die Gebäudewirtschaft ist einer der großen Aufwandsblöcke in den Haushalten der Kommunen. Eine effiziente Bereitstellung und Bewirtschaftung des kommunalen Gebäudebestandes trägt allerdings nicht nur zur Haushaltsentlastung bei, sondern ist vor allem Voraussetzung für eine nachhaltige und dabei wirtschaftliche Erhaltung des Gebäudevermögens.

Vor diesem Hintergrund ist bemerkenswert, dass in den meisten Kommunen noch erhebliche Effizienzreserven und damit Optimierungspotenziale in der Gebäudewirtschaft festzustellen sind. Ansätze zur Optimierung finden sich bei der Bewirtschaftung, im Portfoliomanagement, in der Organisation der Gebäudewirtschaft sowie bei Steuerung und Controlling. Viele Kommunen haben das bestehende Entwicklungspotenzial erkannt und initiieren zunehmend Projekte zur Optimierung des Gebäudemanagements.

Effizienzreserven im Aufgabengebiet Gebäudewirtschaft

Die Gebäudewirtschaft stellt mit einem Budget von in der Regel deutlich mehr als zehn Prozent des Ergebnishaushalts einen der wesentlichen Aufwandsblöcke in den Haushalten von Kreisen, Städten und Gemeinden dar. Die effiziente Bewirtschaftung der kommunalen Gebäude und das strategische Management des kommunalen Gebäudebestandes ist daher Voraussetzung sowohl für den effektiven Einsatz kommunaler Haushaltsmittel als auch die nachhaltige und werterhaltende Unterhaltung der Gebäude. In der Praxis der kommunalen Gebäudewirtschaft ist allerdings festzustellen, dass die Anforderungen an ein professionelles Gebäudemanagement in den meisten Kommunen, unabhängig von der Größe der Gebietskörperschaft, mindestens in einzelnen Aspekten (noch) nicht erfüllt sind. Ob bei Bewirtschaftung oder Instandhaltung, bei Investitionsplanung und Portfoliomanagement oder grundsätzlich in der Organisation des Gebäudemanagements lassen sich in den meisten Kommunen an der einen oder anderen Stelle Schwächen und damit Optimierungspotenziale identifizieren. Das Bewusstsein für diese Effizienzreserven ist in vielen Kommunen vorhanden und schlägt sich zunehmend in Projekten zur Optimierung des Gebäudemanagements nieder. In Wirtschaftlichkeits- und Organisationsuntersuchungen werden von der strategischen Ausrichtung des Gebäudemanagements über Aufbau- und Ablauforganisation, Personalentwicklung und qualifikation und IT-Unterstützung bis hin zur Analyse der Bewirtschaftungskosten verschiedenste Aspekte beleuchtet. Die Ergebnisse solcher Projekte, fachliche Verbesserungen und Einsparpotenziale von bis zu 20 Prozent der Gebäudekosten, bestätigen den Bedarf und – vor dem Hintergrund knapper Haushaltsmittel, aber auch steigender fachlicher Anforderungen an die kommunale Gebäudewirtschaft – die Notwendigkeit derartiger Optimierungsprojekte. Die Abbildung zeigt wesentliche Kosteneinflussfaktoren im Überblick und Zusammenhang.

Optimierung der Bewirtschaftungskosten

Die Bewirtschaftung des kommunalen Gebäudebestandes ist in den letzten Jahren insbesondere durch steigende Preise für Energie geprägt. Angesichts absehbar weiter steigender Energiebezugskosten, aber auch mit Blick auf die energetischen Anforderungen an Sanierungsmaßnahmen, kommt einem Energiemanagement in der kommunalen Gebäudewirtschaft daher zunehmende Bedeutung zu. Während in den meisten Kommunen Datenauswertungen und Energieberichte bereits etabliert sind, fehlt es in vielen noch an der Verbindung des Energiemanagements mit dem strategischen Portfoliomanagement, d.h. der Berücksichtigung der energetischen Eigenschaften der Gebäudesubstanz bei der langfristigen Flächen- und Investitionsplanung. Auch bei Gebäudereinigung und Hausmeisterdiensten lassen sich in vielen Kommunen Effizienzreserven feststellen, sowohl in fachlicher Hinsicht als auch bei den wirtschaftlichen Ergebnissen. So nutzt zwar bereits der größte Teil der Kommunen die wirtschaftlichen Vorteile der Fremdreinigung. Schwächen im Reinigungsmana gement bestehen jedoch vielerorts bei Steuerung und Qualitätsmanagement, was sich unter anderem in Klagen der Gebäudenutzer über die ungenügende Qualität der Fremdreinigung niederschlägt. Bei Kommunen, die ganz oder teilweise an der Eigenreinigung festhalten, finden sich in der Regel – insbesondere bei kleinen und mittleren Kommunen – noch ungenutzte Möglichkeiten, die Wirtschaftlichkeit der Eigenreinigung zu verbessern, ob bei Qualitätsmanagement, (Personal-) Steuerung oder Reinigungsform, Stichwort ergebnisorientierte Reinigung. Für eine optimale Gestaltung der Hausmeisterdienste kommt es neben einer differenzierten Personalbedarfsbemessung, in die neben Faktoren wie Flächen und Leistungsspektrum auch individuelle Gebäudeaspekte einfließen sollten, auf die Organisation und Steuerung der Hausmeisterdienste sowie die Verbindung ihrer Leistungen mit dem Wartungs- und Instandhaltungsmanagement an. Insbesondere die Schnittstelle zwischen Objektmanagement, Hausmeisterdiensten, Haustechnik, und Handwerkerleistungen ist für die fachlich und wirtschaftlich optimale Gestaltung dieses Aufgabenbereichs entscheidend.

Bauunterhaltung – vorbeugende Instandhaltung

Die Instandhaltung ist die öffentlichkeitswirksamste Aufgabe des kommunalen Gebäudemanagements. Verfallende Sporthallen und Schwimmbäder, sanierungsbedürftige Schulen oder Schönheitsreparaturen in Klassenräumen durch Eltern sind nur einige Schlagworte, die sich regelmäßig in der Presse finden lassen. Als Begründung für den schlechten Zustand vieler kommunaler Gebäude werden in der Regel die fehlenden Mittel benannt. Unzureichende Instandhaltungsbudgets stellen tatsächlich in vielen Kommunen die grundlegende Ursache für die mangelnde Instandhaltung des kommunalen Gebäudebestandes dar. Allerdings wird übersehen, dass in den meisten Kommunen noch weitere Faktoren eine vorbeugende Instandhaltung verhindern. Während gerade in kleinen Gemeinden teilweise nicht einmal eine umfassende Erfassung des Instandhaltungsbedarfs vorliegt, werden in vielen Kommunen fachliche Prioritätensetzungen durch den Hochbau in den Haushaltsberatungen entweder ignoriert oder zumindest wesentlich beschnitten. Dadurch werden statt der wich tigsten und drängendsten Instandhaltungsmaßnahmen zu einem guten Teil auch solche durchgeführt, die aus fachlicher Sicht (noch) nicht notwendig wären. In der Folge vergrößern sich die Gebäudeschäden und die Kosten für die Instandhaltung fallen höher aus, als bei konsequenter Umsetzung einer vorbeugenden Instandhaltungsstrategie, die – analog zur Straßenunterhaltung – schon kleine Schäden repariert, bevor grundlegende Sanierungsmaßnahmen erforderlich werden.

Kosten senken durch ein aktives Portfoliomanagement

Der wesentlichste Kostenfaktor in der kommunalen Gebäudewirtschaft ist die Gebäudefläche. Daher ist die Steuerung durch ein aktives Portfolio- oder Flächenmanagement eine unverzichtbare Aufgabe im kommunalen Gebäudemanagement. Gerade hier jedoch zeigen sich in fast allen Kommunen grundlegende Schwächen. Theoretisch am einfachsten haben es hier kleine Kommunen mit einem überschaubaren Gebäudebestand. Auch bei diesen fehlt es jedoch meist an langfristig, d.h. am Lebenszyklus der Gebäude, orientierten Bedarfsanalysen. Während solche Analysen z. B. im Bereich Schulen über die Schulentwicklungsplanung zumindest noch regelmäßig erfolgen, dabei allerdings meist nicht langfristig ausgerichtet sind, werden sie für andere kommunale Aufgabenbereiche in der Regel nur anlassbezogen vorgenommen. Grundlage für ein nachhaltiges und langfristig angelegtes Portfoliomanagement sollten dagegen langfristig orientierte Bedarfsplanungen sein, in die die demografische Entwicklung, Änderung von Nutzungsgewohnheiten, strategische Ents cheidungen im Rahmen der Stadtentwicklung sowie Entwicklungen von Baustandards einfließen. Durch die Verbindung solcher Bedarfsanalysen mit Lebenszyklusbetrachtungen des bestehenden Gebäudebestandes lassen sich die richtigen Schlussfolgerungen für das Portfoliomanagement und die Investitionsplanung der Kommune ziehen. Auf diese Weise können Fehlinvestitionen verhindert werden, wie sie bspw. in den letzten zehn Jahren im Rahmen der Konjunkturpakete getätigt wurden, mit denen zum Teil Gebäude saniert wurden, die aufgrund der demografischen Entwicklung schon wenige Jahren nach Abschluss der Maßnahmen nicht mehr benötigt werden. Positiv formuliert wird mit einem strategisch ausgerichteten Portfoliomanagement gewährleistet, dass kommunale Mittel nachhaltig und effektiv eingesetzt und Kosten für überflüssige oder nicht bezahlbare Gebäudeflächen vermieden werden. Zusammenfassend ermöglicht ein Portfoliomanagement, das

die in abgestuften zeitlichen Perspektiven erforderlichen Bedarfe ermittelt,
Lebenszyklusanalysen für den vorhandenen Gebäudebestand vornimmt,
daraus Nutzungskonzepte für die kommunalen Gebäude entwickelt,
Folgerungen für die Instandhaltung ableitet und
auf dieser Basis die Notwendigkeit von Neubaumaßnahmen bewertet,

den Kommunen eine strategische Steuerung ihres Gebäudebestandes.

Organisation des Gebäudemanagements

Ungenutzte Potenziale für eine – fachlich wie wirtschaftlich – effizientere Gebäudebewirtschaftung liegen zudem in der Organisation des Gebäudemanagements. In vielen kleinen und mittleren Kommunen liegen Ansätze in der dezentralen und mit vielen Schnittstellenproblemen verbundenen Organisation des Gebäudemanagements sowie der mangelnden Datenhaltung und -verwaltung, bspw. aufgrund einer fehlenden oder nicht vollständig genutzten Facilitymanagementsoftware. Die Problematik von Schnittstellen findet sich in anderer Weise auch in Großstädten mit einer komplexen Organisation des Gebäudemanagements, bei der bspw. die Hochbauaufgaben in der Verwaltung angesiedelt sind, während kaufmännisches und infrastrukturelles Gebäudemanagement in Eigenbetriebe usgelagert wurde. In dieser Konstellation mit vielen beteiligten Akteuren, von den gebäudenutzenden Bereichen über die bewirtschaftenden Einheiten bis hin zum Hochbau bestehen Schwächen vor allem bei übergreifenden Prozessabläufen sowie bei Controlling und Steuerung. Ein weiteres Element für eine optimale Gestaltung des Gebäudemanagements liegt in Personalentwicklung und Personalsteuerung. Insbesondere aufgrund der steigenden fachlichen Anforderungen an die Mitarbeiter des Gebäudemanagements, ob auf Ebene der Hausmeisterdienste durch die zunehmende Technisierung der Gebäude oder im technischen Gebäudemanagement aufgrund zunehmender baufachlicher Vorgaben sowie rechtlicher Anforderungen, bilden eine professionelle Personalbeschaffung sowie Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiter die unverzichtbare Basis für eine effiziente kommunale Gebäudewirtschaft. Mit einer ebensolchen Personalsteuerung kann das kommunale Gebäudemanagement sich mit der Privatwirtschaft messen und dem Vorwurf eines unwirtschaftlichen Personaleinsatzes entgehen.

Controlling und Steuerung

Zusammenfassend bilden Controlling und Steuerung die Basis, um kommunale Gebäude wirtschaftlich bereitzustellen und zubetreiben. Diese sollten einer strategischen Ausrichtung folgen, bspw. bezüglich der Vorgabe von Flächen-, Bewirtschaftungs- und Baustandards.

Für eine strategische und operative Steuerung des Gebäudebestandesmüssen zum einen die erforderlichen Daten wie Ergebnisse von Bedarfs- und Kennzahlenanalysen sowie Wirtschaftlichkeitsberechnungen vorliegen. Zum anderen müssen daraus für die Steuerung anhand strategischer Vorgaben die entsprechenden Schlussfolgerungen gezogen und konkrete Maßnahmen abgeleitet werden.

Eine besondere Bedeutung, sowohl für die Haushaltsauswirkung als auch die öffentliche Wahrnehmung des kommunalen Gebäudemanagements, hat schließlich die umfassende Wahrnehmung der Bauherrenfunktion der Kommunen inklusive eines funktionierenden Baukostencontrollings. Dabei gilt es zum einen, die nicht delegierbaren Bauherrenaufgaben fachlich kompetent erfüllen zu können, zum anderen Baukostenüberschreitungen durch eine stringente Projektsteuerung und ein lückenloses Baukostencontrolling vorzubeugen. Gerade Großprojekte im kommunalen Umfeld zeigen, dass dies nicht immer bzw. nicht problemlos gelingt.

Voraussetzung für den erfolgreichen Einsatz eines solchen Organisationssteuerungs- und Controllinginstrumentariums ist wiederum eine entsprechende Gestaltung der Organisation sowie die Verankerung des Controllings als Instrument der wirkungsorientierten Steuerung sowohl bei Führungspositionen als auch den hierarchisch nachfolgenden Instanzen im Gebäudemanagement.

Rödl & Partner berät seit vielen Jahren Unternehmen und Kommunen unterschiedlichster Größe im Aufgabenfeld Gebäudemanagement und bietet mit seinem Kompetenz-Center „Facility- Management“ umfassendes und praxiserprobtes Know-how zu betriebswirtschaftlichen, organisationsanalytischen, rechtlichen und steuerrechtlichen Fragestellungen der Gebäudewirtschaft aus einer Hand an.

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