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Haushaltskonsolidierung – Einstellungen müssen und können verändert werden

veröffentlicht am 10. Januar 2015

Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ist die strategische Schlüsselaufgabe in den nächsten Jahren. Der Erfolg des Vorhabens ist kein Zufall. Führungskräfte, die aufgrund ihrer Einstellung davon überzeugt sind, dass Haushaltskonsolidierung gelingen kann, werden durch vorbildliches Handeln und überzeugende Kommunikation erkennbare Akzente setzen.

Das „Wie” ist bekannt, worauf kommt es aber wirklich an?

Die Vorgehensoptionen zur Haushaltskonsolidierung sind allesamt bekannt. In einem aufgabenkritischen Prozess werden alle Aufgaben auf Veränderbarkeit geprüft. Effizienzsteigerung, Standardanpassung, Leistungsverzicht oder Einnahmeerhöhungen sind die Normstrategien. Strategisch ausgerichtete Haushaltskonsolidierungen betrachten bei Standardanpassungen und Leistungsverzicht die Wirkungen auf die strategische Entwicklung der Kommune oder des Landes und Bundes. Das Wissen über die Methoden zur Haushaltskonsolidierung ist vorhanden und in der Regel führen die Methoden auch zu Maßnahmen, die eine Perspektive für einen ausgeglichen Haushalt zeichnen. Die Frage ist nur, ob die politischen Entscheider den Maßnahmen ihre Zustimmung geben. Zu Ende gedacht ist dies Ergebnis von Führungshandeln.

Die Inhalte eines Konsolidierungsprogramms prägen den Konsolidierungserfolg

Die Kosten für die Bereiche Jugend und Soziales steigen von Jahr zu Jahr in unterschiedlicher Höhe, allerdings nicht in allen Kommunen. Bei denen, die keine Antwort auf die Frage haben, was im eigenen Handlungsbereich dagegen getan werden kann, wird dieser Aufgabenbereich oftmals zum Hemmschuh für die Konsolidierung. Einsparungen im freiwilligen Aufgabenbereich werden aufgezehrt durch eine jährliche Kostensteigerung bei den Erziehungshilfen. Dabei lohnt sich gerade da eine tiefengenaue Betrachtung. Entscheidend für den Konsolidierungserfolg ist das Verständnis der Akteure im Jugendamt. Ist eine passgenaue Hilfe nur eine fachlich geeignete Hilfe oder ist sie eine fachlich und wirtschaftlich geeignete Hilfe? Letztere Dimension wird bei führungsschwachen Organisationen ausgeblendet. Bei steigenden Fallzahlen führt dies zu einer überproportionalen Kostensteigerung bei den Erziehungshilfen.

Die Angemessenheit der Personalkosten ist zweifelsfrei im Konsolidierungsprozess zu klären. Personalkostensenkungen durch den Abbau von freiwilligen Aufgaben zählen dabei aus politischer Sicht nur, wenn der Nachweis geführt werden kann, dass alle Aufgaben effizient erledigt werden. Diese Klärung bleibt in Konsolidierungsprogrammen häufig offen. Erforderlich wäre eine umfassende Prozessbetrachtung, um die Potenziale zu heben, die durch ein fehlendes Prozessmanagement existieren. Die Schärfe des Konsolidierungsproblems lässt sich an der Qualität der Straßeninfrastruktur ablesen. Instandhaltungen werden nach Kassenlage umgesetzt. Diese wird auch in Zukunft schwanken. Insofern muss eine Lösung gefunden werden, wie trotz des Konsolidierungsprozesses der Sanierungsstau abgebaut werden kann. Gerade dieser ist häufig ursächlich für eine signifikante Ineffizienz im Straßenunterhalt. Die Lösung des Problems kann durch eine organisatorische Neuausrichtung des Verkehrsinfrastrukturmanagements herbeigeführt werden. Schlagkräftige Organisationen müssen es schaffen, nicht nur kreative Wege zur Nutzerfinanzierung zu finden, sondern auch Mehrwertdienste durch Nutzung der Straßeninfrastruktur zu realisieren. Nur dann sind die Straßenflächen ein wirklicher Vermögensgegenstand im Sinne der Bilanz.

Dieser Ansatz lässt sich auch auf andere Aufgabenbereiche übertragen. Zur Haushaltskonsolidierung gehört auch die Einnahmeverbesserung. Allgemeine Steuerungs- und Gebührenanpassungen finden nur selten Zustimmung oder sind ab einer bestimmten Höhe faktisch nicht mehr möglich. Deshalb müssen andere Einnahmequellen erschlossen werden. Rekommunalisierungen und Bürgerbeteiligungsmodelle sind eine Option. Notwendig ist aber eine Durchforstung aller Dienstleistungen einer Kommune. Wo sind die Bürger bereit, Angebote und Dienstleistungen zu nutzen und zu bezahlen? Zusatzangebote in Schulen, Kindergärten, Museen, Stadtbüchereien oder bei Wasserversorgern sind da Bereiche, die spontan in Kreativ-Workshops genannt werden.

Konsolidierungssituationen sind extern und intern induziert. Deswegen stellt sich die Frage, wie künftig sichergestellt werden kann, dass die mit „Schweiß und Blut” beschlossenen Maßnahmen dauerhaft sind. Mit einer freiwilligen Schuldenbremse kann ein Schutzschirm aufgestellt werden. Also warum nicht gleich eine Schuldenbremse mit den Konsolidierungsmaßnahmen beschließen lassen?

Töchter einbeziehen

Erste Gesamtabschlüsse zeigen die finanzwirtschaftliche Bedeutung des Beteiligungsbereichs. Ohne eine Einbeziehung der Töchter in den Konsolidierungsprozess wird eine Konsolidierung scheitern, insbesondere wenn die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage im Gesamtabschluss schlechter ausfällt als im Einzelabschluss der Kommune. Bei der Einbeziehung der Töchter in den Konsolidierungsprozess sollte auch nicht vor einem „Konzernumbau” zurückgeschreckt werden. Die Effekte, die sich aus einer steuerlichen Rekonstruktion, aber auch durch eine Aufgabe von Beteiligungen ergeben können, sind erheblich.

Wissen ist gut, aber erst machen löst die Probleme

Na gut, wird sich der ein oder andere Leser sicherlich denken. Das wahre Problem liegt woanders. Richtig! Konsolidierung wird im Kopf entschieden. Nur, wenn sich die Einstellung von Politik und – und das muss unbedingt hinzugefügt werden – von Führungskräften ändert, wird sich etwas bewegen. Können aber Einstellungen verändert werden? Auf diese Frage hin antworten die allermeisten Führungskräfte mit einem spontanen und überzeugten „Nein”. Und genau an diesem Punkt liegt das wahre Problem. Wenn sich eine Überzeugung in der Verwaltung breit macht, dass die Politik das Problem ist und dies auch nicht verändert werden kann, hat eine Organisation verloren. Verloren, weil sie nicht die Kraft aufbringen wird, um für das Notwendige und Richtige zu kämpfen. Arbeiten Sie an der Einstellung aller Führungskräfte. Nur mit der inneren Überzeugung, dass Konsolidierung gelingen kann, wird sie letztlich auch gelingen.

Führung braucht Instrumente

Neben der inneren Einstellung der Führungskräfte sind auch die Instrumente entscheidend, die angewendet werden, um Haushalte zu steuern. Mal ehrlich: Hat die Doppik dazu wirklich einen Durchbruch gebracht? Mehr Transparenz ja, aber nicht mehr Steuerung. Deswegen muss an drei Instrumenten gearbeitet werden.

1. Verzahnung der Finanz- und Aufgabenplanung mit einer wirkungsorientierten Steuerungwirkungsorientierten Steuerung

2. Wirtschaftlichkeitsrechnung bei Investitionen

3. Nutzung des Einzel- und des Gesamtabschlusses für die
Konsolidierung

Zu 1:

Haushaltsplanungen müssen den Budgetgedanken stärker betonen. Dazu gehört, dass die Fachbereiche auf Basis von Eckwerten für Dezernatsbudgets ihre Aufgaben planen und diese mit strategischen Zielen verbinden. Haushalte, bei denen Budgets und Ziele nicht miteinander verbunden sind, lassen sich nur mit der Rasenmähermethode konsolidieren. Und dies funktioniert bekanntlich lediglich für einen bestimmten Zeitraum.

Zu 2:

Wirtschaftlichkeitsrechnungen bei Investitionen gehören nach den Haushaltsverordnungen zum Standardwerkzeug. Richtig angewendet werden sie nur selten. Denn wäre dies der Fall, würden in den Haushaltsplanungen nicht nur die Maßnahmen dargestellt, sondern auch die Folgewirkungen pro Investitionsmaßnahme sowohl beim Maßnahmenausweis als auch eingerechnet in die Erfolgsplanung. Stringenter angewendet würden Wirtschaftlichkeitsrechnungen dazu führen, dass einzelne Investitionsmaßnahmen gar nicht oder anders umgesetzt werden. Auch die Frage nach der Finanzierung der Folgekosten und den Budgetwirkungen bei den Fachbereichen würde beantwortet.

Zu 3:

Die Beratungen über Einzel- und Gesamtabschlüsse sind auch immer Anlässe für eine Standortbestimmung. Dies ist aber nicht nur eine Frage der fristgerechten Vorlage der Rechenwerke, sondern auch eine Frage der Informationsqualität. Finanzberichterstattungen auf kommunaler Ebene müssen eine Standortbestimmung zulassen. Bei öffentlichen Unternehmen ist es mittlerweile üblich, dass der Wirtschaftsprüfer mit Benchmarks aus seinem Fundus genau dies unterstützt. Ein Ansatz, der sich auch auf die Kommunen übertragen lässt.

Ihr Tu-Plan für die Haushaltskonsolidierung
Richten Sie die Haushaltskonsolidierung an strategischen Kernzielen aus.
Nutzen Sie die Stellhebel, die die Kommune im Bereich Jugend und Soziales ergreifen kann.
Führen Sie den Nachweis, dass die Personalkosten angemessen sind und optimieren Sie die Prozesse.
Bauen Sie den Sanierungsstau in der Verkehrsinfrastruktur ab und verbessern Sie die Wirtschaftlichkeit durch eine organisatorische Neuausrichtung.
Aktivieren Sie das Kreativitätspotenzial für zusätzliche Einnahmen.
Beziehen Sie die Beteiligungen in den Konsolidierungsprozess mit ein.
Beschließen Sie freiwillig eine Schuldenbremse.
Nutzen Sie drei Instrumente professionell: wirkungsorientierte Steuerung des Haushalts, Wirtschaftlichkeitsrechnungen bei Investitionen und den Einzel- und Gesamtabschluss zur Standortbestimmung.

Als Berater werde ich oft gefragt: Was ist Ihre wichtigste Empfehlung, die zum Erfolg bei der Haushaltskonsolidierung führt?

Meine Antwort lautet:

Stärken Sie die Einstellung bei den Führungskräften, dass Haushaltskonsolidierung gelingen kann und kämpfen Sie bis an die Grenze der Leistungsfähigkeit im politischen Raum für Ihre Überzeugung!