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veröffentlicht am 01. September 2021
Zur Zeit werden die beiden zentralen Verordnungen des Wärmemarkts – die AVBFernwärmeV und die HeizKostV – novelliert. Der aktuelle Novellierungsentwurf der AVBFernwärmeV sieht neben neuen Vorgaben zu Mess-, Abrechnungs- und Informationspflichten der Fernwärmelieferung auch verbraucherschutzrechtliche Änderungen vor, die die wirtschaftlichen Grundlagen der Fernwärmeversorgung erschüttern. Entsprechend werden auch die Vorgaben der HeizKostV, allerdings mit einem besonderen Fokus auf Wettbewerbsbelebung im Submetering-Markt, angepasst. Deshalb bietet die Novelle gerade auch Stadtwerken mit kommunalen Immobilien-Schwesterunternehmen eine neue Chance zum Einstieg in den Submetering-Markt. Soweit die Verordnungen im Sommer und Herbst 2021 wie geplant in Kraft treten, müssen Fernwärmeversorger und Submetering-Dienstleister sehr kurzfristig die neuen Pflichten erfüllen und die Kosten über eine weitere Preisanpassungen umsetzen. Ein Handlungsbedarfs-Screening, kurzfristige Beschaffung der nachzurüstenden Mess- und Abrechnungstechnik sowie die Anpassung von Vertragsbedingungen und Preisen, ggfs. flankiert durch die strategische Entwicklung des neuen Geschäftsfelds der Submetering-Dienstleistungen, müssen deshalb bereits jetzt angegangen werden.
Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) hat im März 2021 neben dem Entwurf einer „Verordnung über die Änderung der Heizkostenverordnung (HeizKostV)” (nachfolgend „HeizKostV-RefE”) den Entwurf einer „Verordnung zur Umsetzung der Energieeffizienzrichtlinie 2018/2002/EU im Bereich der Fernwärme und Fernkälte” vorgelegt, mit dem die Verordnung über allgemeine Bedingungen zur Versorgung mit Fernwärme (AVBFernwärmeV) novelliert wird (nachfolgend „AVBFernwärmeV-RefE”) und eine neue „Verordnung über die Verbrauchserfassung und Abrechnung bei der Versorgung mit Fernwärme und Fernkälte” (Fernwärmeabrechnungsverordnung (nachfolgend „FwAbrV”) eingeführt werden soll. Mit den Verordnungen sollen die Vorgaben der EU-Energieeffizienzrichtlinie (EU-Richtlinie 2018/2002 vom 11.12.2018 zur Änderung der Richtlinie 2012/27/EU zur Energieeffizienz) in deutsches Recht umgesetzt werden. Eigentlich hätte dies schon bis zum 25.10.2020 erfolgen müssen. Insofern steht die Novellierung unter dem europarechtlichen Sanktionsdruck eines Vertragsverletzungsverfahrens.
Inzwischen sind die Verordnungsgebungsverfahren weit fortgeschritten: Der Bundesrat hat in seiner letzten Sitzung vom 25.06.2021 mit der Verordnung zur Umsetzung der Vorgaben zu Fernwärme und Fernkälte in der Richtlinie (EU) 2018/2002 (Energieeffizienzrichtlinie – EED) sowie in der Richtlinie (EU) 2018/2001 (Erneuerbare-Energien-Richtlinie – RED II) eine Novelle der Verordnung für Allgemeine Bedingungen zur Versorgung mit Fernwärme (AVBFernwärmeV) und deren Ergänzung durch die Verordnung über die Verbrauchserfassung und Abrechnung bei der Versorgung mit Fernwärme oder Fernkälte (FFVAV) in einer geänderten Fassung beschlossen. Soweit das BMWi diesen Änderungen zustimmt, wird die Novelle kurzfristig in Kraft treten.
Der Entwurf der HeizKostV wurde bereits am 26.04.2021 zur Notifizierung nach Brüssel übermittelt. Die Stillhaltefrist endete jedoch erst am 27.07.2021. Nach Beschlussfassung durch das Bundeskabinett muss der Bundesrat dem Entwurf noch zustimmen, sodass angesichts Sommerpause und Bundestagswahl mit einer Verabschiedung frühestens im Herbst 2021 zu rechnen ist.
Häufig sind sich Wärmemarktakteure gar nicht bewusst, dass die Regelungen der AVBFernwärmeV, Heizkostenverordnung und in Zukunft auch noch der Fernwärmeabrechnungsverordnung auch ohne eine vertragliche Bezugnahme kraft Gesetzes für Leistungsbeziehungen gelten. Für wen gelten deshalb die novellierten Vorgaben der Verordnungsentwürfe?
Die AVBFernwärmeV gilt kraft Gesetzes für den Anschluss an die Fernwärmeversorgung und für die Versorgung, insbesondere für die Belieferung mit Fernwärme zu allgemeinen Bedingungen (§ 1 Abs. 1 AVBFernwärmeV). Dabei hat die Rechtsprechung einen weiten Fernwärmebegriff geprägt, sodass die AVBFernwärmeV unabhängig von der Entfernung zwischen der Erzeugungsanlage und dem Verbraucher, auch ohne ein öffentliches Versorgungsnetz nahezu jede Form der Wärme- und Kältebelieferung umfasst, soweit der Versorger in Wärmeversorgungsanlagen investiert hat. Damit sind nahezu alle Formen der Wärmelieferung, von der Auskoppelung aus Großkraftwerken mit regionalen Fernwärmenetzverbünden, über städtische KWK-Versorgung, ländliche Biowärmenetze bis hin zur Contracting- Belieferung innerhalb von privaten Arealen und Gebäuden von der AVBFernwärmeV umfasst. In Bezug auf die Messung und Abrechnung der Fernwärme (§ 18 AVBFernwärmeVff.) beziehen sich die Regelungen auf die Belieferung, die in der Regel mindestens auch an der Übergabestelle gemessen wird. Damit sind zunächst alle Fernwärmelieferanten von der Novellierung des § 18 AVBFernwärmeV betroffen.
Die Verordnung über die Verbrauchserfassung und Abrechnung bei der Versorgung mit Fernwärme und Fernkälte (Fernwärmeabrechnungsverordnung) regelt zukünftig zusätzliche besondere Anforderungen an die Messung und Abrechnung von Fernwärme und Fernkälte. Dabei wird mit der Fernwärmeabrechnungsverordnung erstmals eine gesetzliche Fernwärme- und Fernkältedefinition vorgenommen, die wesentlich enger als die bisherige Definition der Rechtsprechung ist. Nach § 1 Abs. 2 und 3 FernwärmeAbrV ist der Fernwärmebegriff auf die Lieferung über ein Netz zwischen mehreren Gebäuden beschränkt. Insofern ist die Contractingbelieferung innerhalb eines Gebäudes vom Anwendungsbereich der Fernwärmeabrechnungsverordnung ausgeschlossen. Ein Teil der Contractingversorger ist deshalb von den Neuerungen der Fernwärmeabrechnungsverordnung möglicherweise überhaupt nicht betroffen.
Die Heizkostenverordnung regelt dagegen nur die Verteilung von Heizungs- und Warmwasserkosten (sog. „Untermessung” oder „Submetering”). Daher ist die Verteilung vorrangig ein Problem der miet- und WEG-rechtlichen Wärmelieferpflichten von Immobilieneigentümern, da der Vermieter oder die Wohnungseigentümergemeinschaft die am Hausanschluss bezogene Fernwärme oder die in der Heizungsanlage erzeugte Wärme auf die Wohnungsnutzer einer Mehrparteienimmobilie verteilen muss. Ein Großteil der Fernwärmeversorger kann die Novellierung der Heizkostenverordnung deshalb ausblenden.
Ausnahmsweise können auch Fernwärmeversorger zur Verteilung verpflichtet sein, wenn sie nicht den Immobilieneigentümer beliefern, sondern unmittelbar mit einzelnen Immobiliennutzern Lieferverträge schließen(sog. „(Mieter-)Direktbelieferung”). Wollen oder können sie nach den technischen Zwängen des bestehenden Mess- und Sekundärwärmebereitstellungskonzepts nicht jede einzelne Wohneinheit messen, so können sie auch nur die Lieferung für die Gesamtimmobilie messen und müssen die hierfür gemessenen Wärmemengen nach HeizKostV auf die einzelnen Nutzer verteilen (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 4, Abs. 7 AVBFernwärmeV). In diesem besonderen Fall befinden sich dann auch Fernwärmelieferanten im Anwendungsbereich der HeizKostV.
Grundsätzlich sieht die HeizKostV eine nach Raumheizung und Warmwasserbereitung sowie nach Wohnungsfläche und Verbrauch getrennt Verteilung vor, die zum Teil auch mit ungeeichten, d.h. entsprechend ungenauen Messgeräten (z.B. sog. „Verdunstungszähler”) erfasst werden darf. Dabei ist in der Entwicklung der Heizkostenverordnung aus umweltpolitischen Gründen eine Tendenz zur zunehmenden Verteilung nach Verbrauch und Erfassung durch geeichte Messgeräte zu beobachten, die jetzt durch die Verordnungsnovellierung fortgesetzt wird.
Der Bundesrat hat mit seinem Beschluss zur AVBFernwärmeV auch einige Änderungsvorschläge angenommen, die die wirtschaftlichen Grundlagen der Fernwärmeversorgung erschüttern könnten:
Fernwärmekunden wird ein Leistungsanpassungsrecht eingeräumt, mit dem sie den Umfang der vertraglich vereinbarten Wärmebereitstellung im Extremfall auf 0 reduzieren können. Da der Verordnungsentwurf die Nachweisvoraussetzungen nicht benennt, ist hier erhebliche Rechtsunsicherheit vorprogrammiert. Jedenfalls kommt eine Reduzierung auf 0 einer Kündigung gleich.
Ein derartiges Sonderkündigungsrecht eröffnet der Entwurf weiterhin für den Fall, wenn der Kunde auf erneuerbarer Energien umstellen will. Investitionen in Fernwärmeversorgungsanlagen können nach den steuerlich anerkannten Nutzungsdauern (AfA) zum Teil über einen Zeitraum von bis zu 50 Jahre abgeschrieben werden. Da die Wärme nur innerhalb eines Wärmenetzes abgesetzt werden kann, bestehen bei einem Kundenverlust keine alternativen Möglichkeiten einer Refinanzierung. Wird die Abnahmedichte eines Fernwärmenetzes durch Verlust einzelner Kunden reduziert, erhöhen sich die Netzverluste, sodass die verbleibenden Kunden einen erhöhten Refinanzierungsbeitrag leisten müssen und der Netzbetrieb schnell an wirtschaftliche und technische Grenzen stößt. Das erhöhte Investitionsrisiko aus dem Verordnungsentwurf steht im Widerspruch zu dem hohen Investitionsbedarf, der als Folge der klimatischen Veränderungen, klimapolitischen Zielen der Bundesregierung und stromwirtschaftlichen Umbrüchen (Stichwort: „Kohleausstieg”) besteht.
Mit dem Leistungsanpassungs- und Kündigungsrecht torpediert der Bundesrat jeden Investitionsanreiz in entsprechende Wärmeversorgungstechnik und verhindert damit die von der Politik bereits lange verschlafene Wärmewende.
Weiterhin sieht der Verordnungsentwurf ein Verbot der einseitigen Änderung von Preisänderungsklauseln durch öffentliche Bekanntgabe vor. In der Rechtsprechung der Oberlandesgerichte ist es umstritten, ob die AVBFernwärmeV ein sog. „einseitiges Leistungsbestimmungsrecht” für Preise, Preisänderungsklauseln und sonstige Vertragsbedingungen enthält. Eine Klärung durch den BGH steht bislang aus. Insofern wäre es die Aufgabe des Gesetzgebers gewesen, hier Rechtssicherheit zu schaffen. Mit dem vorliegenden Entwurf wird aber das Gegenteil erreicht, da nur eine Form der einseitigen Änderung verboten wird. Die Grundfrage, ob überhaupt ein Änderungsrecht besteht und an welche Voraussetzungen dieses gebunden ist, bleibt dagegen ungelöst. Der Verordnungsentwurf erhöht damit die Rechtunsicherheit und schafft weder für Verbraucher noch für Versorger eine Lösung.
Immerhin hat der Bundesrat im Kernbereich der Novelle, der europarechtlich initiierten Modernisierung der Mess-, Abrechnungs- und Informationsanforderungen für Wärmelieferungen, die schlimmsten Schnitzer des Verordnungsgebers bereinigt: Der in der Definition des Fernwärmebegriffs im Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) noch enthaltene Ausschluss der Contracting-Wärmeversorgung und die Verhinderung der sog. „Wärmedirektlieferung” wurde auf die bestehende Rechtsprechungs- und Gesetzeslage zurückgedreht. Dies hätte allerdings überhaupt keiner Regelung bedurft, sodass der Gesetzgeber wieder einmal für ein wirkungsloses Mehr an Gesetzesbürokratie gesorgt hat.
Damit bleiben in der FFVAV immer noch weitreichende Neuregelungen zur Fernablesung, Interoperabilität, Datenschutz und Digitalisierung im Wärmemesswesen nötig. Insofern könnte die Novelle für mehr Wettbewerb und neue Marktchancen im Wärmemessbereich führen. Dabei ist aber wohl die noch nicht vergleichbar weit fortgeschrittene Novellierung der Heizkostenverordnung (HeizKostV) spannender, da sich hier im Bereich des sog. „Submetering” in einem oligopolistisch besetzten, ungleich größerem Markt die umfangreicheren Chancen bieten.
Auch die weiteren Neuerungen häufigerer und elektronischer Fernwärmeabrechnung sowie monatlicher Kosten-, Umwelt-, Verbrauchs-, Beschwerdeverfahrens- und Verbrauchsvergleichsinformationen führen zu erheblichen Mehrkosten im Bereich der Fernwärmemessung und -abrechnung. Damit ist nach den aktuellen CO2-Preisanpassungen bereits die nächste Preisanpassungswelle im Fernwärmemarkt vorhersehbar. Auch diese Herausforderung löst die Novelle nicht, erhöht sie doch die Nachweisanforderungen, ohne einen rechtsicheren gesetzlichen Anpassungsanspruch zu schaffen.
Die neuen Vorgaben der HeizKostV entsprechen weitgehend den neuen Vorgaben der FwAbrV, gehen jedoch an einigen Stellen sogar noch über diese hinaus:
Bezüglich der Fernablesbarkeit von Messgeräten bis spätestens Ende 2026 entsprechen die Vorgaben für Submetering-Messsysteme (z.B. Verteilungszähler am jeweiligen Heizkörper) (§ 5 Abs. 2 HeizKostV-RefE) denen der Hauptmesseinrichtungen. Darüber hinaus fordert die HeizKostV aber nunmehr auch für unabhängige Messstellenbetreiber die Anbindung über ein Smart-Meter-Gateway (§ 5 Abs. 5 Satz 4 HeizKostV-RefE), was bedeutet, dass auch die Wärmemessdaten der Verteilungsmessung über das Internet abruffähig werden sollen.
Neben der technischen Umsetzung erfordern die hiermit verbundenen Datenschutzvorgaben in der Regel einen hohen Aufwand, sodass mit einer erheblichen Kostenbelastung zu rechnen ist. Da Submetering-Dienstleister in der Regel nicht mit dem Wärmenetzbetreiber oder –Lieferanten identisch sind, entsteht bei diesen ein Mehraufwand, während Wärmenetzbetreiber, die auch Submeteringdienstleistungen übernehmen, die mess-und abrechnungstechnischen Anforderungen der AVBFernwärmeV und HeizKostV zusammenführen können. Die Novelle führt deshalb zu einer Bevorteilung von Wärmenetzbetreibern oder -Lieferanten gegenüber den etablierten Big-4 des oligopolistischen Submeteringmarkts. Darüber hinaus schreibt die HeizKostV die Interoperabilität der Submetering-Messsysteme (§ 5 Abs. 5 Satz 1 ff. Heiz-KostV-RefE) vor, um technische Hürden für einen Wettbewerb durch Wechsel des Messdienstleistungsunternehmens abzubauen. Insofern bietet die HeizKostV-Novelle neue Chancen für Stadtwerke, Energieversorgungsunternehmen und Immobilienunternehmen zum Einstieg in den bisher von oligopolistischen Strukturen geprägten Submetering-Markt.
Auch bei den Abrechnungs- und Informationspflichten führt die HeizKostV zu einer Verkürzung der Abrechnungs- und Informationsperiode und Ausweitung der Informationspflichten für Fernwärmelieferungen. In jedem Fall halbjährliche bzw. in der Regel sogar monatliche Abrechnung in der Heizperiode (§ 6a Abs. 1 Heiz-KostV-RefE) mit umfassenden Umweltauswirkungs- und Verbrauchsvergleichsinformationen (§ 6a Abs. 2 Heiz-KostV-RefE) werden damit unabhängig von der gewerblichen Fernwärmebelieferung oder Wärmelieferung durch den Vermieter oder die Wohnungseigentümergemeinschaft zum neuen Standard. Dass dies bei der ohnehin schon komplexen Abrechnungs- und Verteilungssystematik der HeizKostV ungleich aufwendiger ist und angesichts der messtechnischen und verteilungssystematischen Ungenauigkeit der HeizKostV-Vorgaben eventuell zu mehr Verwirrung als Information der Verbraucher führt, haben die betroffenen Verbände bereits kritisch in das Verordnungsgebungsverfahren eingebracht. Insofern ist hier – trotz des Zeitdrucks im Verordnungsgebungsverfahren – noch mit Nachbesserungen zu rechnen.
Fernwärmeversorgungs- und Submeteringunternehmen müssen auf die Auswirkungen der Novellen mit einem Handlungsbedarfs-Screening, der Beschaffung der gegebenenfalls nachzurüstenden Mess- und Abrechnungstechnik, einer kostenorientierten Kalkulation der Fernwärmepreisanpassung, einer hierauf abgestimmten Anpassung der Fernwärmevertragsbedingungen und einer rechtlich geprüften Preisanpassungs-und Umstellungsstrategie reagieren.
Dabei müssen Fernwärmeversorger zunächst untersuchen, inwieweit sie die neuen Anforderungen der AVBFernwärmeV und HeizKostV bereits erfüllen und in welchen Bereichen Nachrüst- und Anpassungsbedarf besteht (sog. „Handlungsbedarf-Screening”). Dabei sollten die bestehenden Vertragsbedingungen regelmäßig in Bezug auf Mess- und Abrechnungsregelungen überprüft werden. Darüber hinaus sollte aber auch durch eine Prüfung und ggfs. Ergänzung der in der Regel veralteten Preis- und Vertragsanpassungsklauseln frühzeitig sichergestellt werden, dass mögliche Rechtsrisiken der nächsten Preisanpassungswelle bereinigt oder bei der Umstellungsstrategie zur Anpassung der neuen Mess- und Abrechnungspreise berücksichtigt werden können.
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Anton Berger
Diplom-Ökonom, Diplom-Betriebswirt (FH)
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