Breitbandausbau – Ein Gesamtüberblick

​veröffentlicht am 1. März 2016

 

Die Nutzung des Internets gehört für die meisten Bundesbürger inzwischen zum Alltag. Dabei steigen die Ansprüche an die notwendige Infrastruktur mit der Anzahl und Leistungsfähigkeit der genutzten Dienste. Laut Koalitionsvertrag und digitaler Agenda soll es bis zum Jahr 2018 deutschlandweit eine flächendeckende Grundversorgung mit mindestens 50 MBit/s geben. Grundsätzlich besteht ein weitgehender Konsens darüber, dass aus technologischer Sicht langfristig ausschließlich Glasfasernetze den steigenden Bedarf decken können.

 

​Technologie

Problemaufriss

Der Ausbau von Glasfasernetzen ist aber außerhalb von Metropolregionen meist unwirtschaftlich. Gleichzeitig ist eine adäquate Infrastruktur für die Kommunen essenziell, denn Neubau- und Gewerbegebiete ohne Breitband-Internetzugang lassen sich schon heute kaum noch vermarkten. Doch solange die entstehende Wirtschaftlichkeitslücke den eigenständigen Ausbau durch etablierte Telekommunikationsanbieter verhindert, müssen Kommunen selbst die Initiative ergreifen.
  

Technologieüberblick

Das „Rückgrat” kabelgebundener Datennetze bildet das Backbone, ein Glasfasernetz mit Zugang zu den internationalen Knotenpunkten. Es mündet in verschiedenen lokalen Hauptverteilern. Von hier aus werden die Daten über unterschiedliche Technologien weitergeleitet. Am weitesten verbreitet ist die Kupferleitung, die über den Kabelverzweiger bis zu Endkunden verläuft. Die so erreichbaren Datenraten sind eher gering.
  
Eine Steigerung der Datenraten lässt sich erreichen, indem die Strecke vom Hauptverteiler bis zum Kabelverzweiger durch eine Glasfaserleitung verbunden wird (FTTC). Nur die sogenannte „letzte Meile” ist weiterhin eine Kupferleitung. Die Datenraten sind hier deutlich höher, schwanken jedoch erheblich mit den verwendeten Übertragungsstandards sowie der Länge der Kupferleitung.
 
Die größte Datenrate lässt sich durch die vollständige Verlegung von Glasfaserkabeln bis zu Endkunden (FTTH) erreichen, was aber in der Regel auch mit hohen Investitionssummen einhergeht.
 

Strategie und Wirtschaftlichkeit

Wege zum Ziel

Regelmäßig lässt sich eine flächendeckende Breitbandversorgung im ländlichen Raum auf verschiedenen Wegen erreichen. Hier wird unterschieden zwischen einem Deckungslücken- und einem Betreibermodell.
 
Im Deckungs- oder Wirtschaftlichkeitslückenmodell erstattet die Kommune einem etablierten Telekommunikationsunternehmen den sich aus dem Ausbau in unwirtschaftlichen Gebieten ergebenden Fehlbetrag. Die Kommune hält dadurch ihren verwaltungsseitigen Aufwand des Ausbauengagements vergleichsweise gering, unterwirft sich jedoch ein Stück weit den Vorgaben und Handlungsweisen des geförderten Unternehmens. So ist der Einfluss auf die verwendeten Technologien und Verlegearten oder die Qualität und den Preis der späteren Versorgung nur sehr begrenzt möglich. Problematisch wird dies, wenn beispielsweise umstrittene Verlegemethoden wie Micro-Trenching angewendet werden sollen oder der Ausbau sich auf ein reines FTTC-Netz bezieht, das einen weiteren Förderbedarf zur Umsetzung eines FTTH-Ausbaus zu einem späteren Zeitpunkt wahrscheinlich macht.
  
Im Betreibermodell errichtet die Kommune bzw. das Stadtwerk selbst ein Netz und erwirtschaftet über die Verpachtung, den Betrieb oder die direkte Vermarktung des Netzes an den Endkunden Erträge. Vorteilhaft ist hierbei die dauerhafte Entscheidungshoheit der Kommune auf das Netz und den Ausbaufortschritt. Der Planungs- und Verwaltungsaufwand ist jedoch ungleich höher als im Deckungslückenmodell, außerdem unterwirft sich die Kommune je nach Wertschöpfungstiefe unterschiedlichen Marktrisiken.
 

Wirtschaftlichkeit

Die Wirtschaftlichkeit eines Ausbauvorhabens ist differenziert zu beurteilen. Beim Deckungslückenmodell wird der zu zahlende Betrag in der Regel vom ausbauenden Unternehmen vorgegeben. Im Rahmen einer Ausschreibung wird dabei der günstigste Ausbaupartner ermittelt.
  
Im Vergleich dazu sollte immer auch das Betreibermodell mit all seinen Vor- und Nachteilen betrachtet werden.
  
Die Frage der Wirtschaftlichkeit beantwortet sich dabei unter Berücksichtigung des gewählten Geschäftsmodells sowie der individuellen Marktsituation vor Ort.
  
Üblicherweise werden im Betreibermodell folgende drei Geschäftsmodelle unterschieden:
   
   
Ob eine Kommune ein Betreibermodell alleine, in Kooperation mit dem lokalen Stadtwerk und/oder zusammen mit dritten Dienstleistern bzw. Telekommunikationsunternehmen umsetzt, hängt von den Strukturen und Kapazitäten vor Ort ab.
  
Zur Abschätzung der wirtschaftlichen Effekte ist die Erstellung einer vollintegrierten Businessplanung unumgänglich. Der Businessplan dient sowohl als wesentliche Entscheidungshilfe als auch zur Darstellung der tatsächlichen wirtschaftlichen Konsequenzen und zur Ansprache möglicher Investoren, Partner oder Betreiber. Die Planung sollte über das gesamte Projekt begleitend erstellt und je nach Entwicklung permanent konkretisiert und aktualisiert werden.
  

(Bundes-)Förderung

Zur Stimulation des Breitbandausbaus in ländlichen Regionen haben Bund und Länder verschiedene Förderprogramme aufgelegt. Dabei treten üblicherweise Kommunen als Antragsteller auf und leiten die vereinnahmten Fördermittel an einen ausgewählten Breitbandnetzbetreiber weiter. Die Voraussetzungen für die Mittelbereitstellung variieren je nach Bundesland und Förderprogramm. Besonders hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf das im Oktober 2015 von der Bundesregierung verabschiedete Förderprogramm des Bundes. Es richtet sich gezielt an Kommunen und Landkreise in unterversorgten Gebieten, die selbstständig Ausbauprojekte initiieren und die Projekte vor Ort koordinieren sollen. Förderfähig sind grundsätzlich sowohl Wirtschaftlichkeitslücken- als auch Betreibermodelle.
 
Insgesamt fördert der Bund bis zu 50 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten, wobei sich das Bundesförderprogramm mit anderen, beispielsweise Landesförderprogrammen, verbinden lässt. In Kombination mit weiteren Förderprogrammen kann der Eigenanteil der Kommunen damit auf 10 Prozent reduziert werden. Ein großer Vorteil aus Sicht der Kommunen ist die Tatsache, dass in Vorbereitung auf die recht komplexe Antragsstellung auch Beratungsleistungen bis zu einer Höhe von 50.000 Euro förderfähig sind. Die Antragsstellung für die Beratungsförderung ist denkbar einfach und stellt keine wesentliche Hürde dar.

 
Rechtlicher Rahmen

Möchte sich die Kommune entweder im Deckungs- oder Wirtschaftlichkeitslückenmodell oder im Betreibermodell wirtschaftlich betätigen, so sind die für eine wirtschaftliche Betätigung jeweils geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen zu beachten. Abhängig vom gewählten Geschäftsmodell sind kommunalrechtlichen Anforderungen zu beachten sowie gesellschaftsrechtliche Gestaltungen zu erarbeiten.
  
Da es sich bei Investitionen in den Breitbandausbau regelmäßig um große Investitionsvolumina handelt, die häufig eine Finanzierung erfordern, ist auch der EU-beihilferechtliche Rahmen zu beachten. Für Beihilfen besteht ein grundsätzliches Durchführungsverbot, zugleich regelt das Europarecht aber vielfältige Ausnahmen. Ist etwa ein sog. FTTx-Ausbau geplant, bedarf eine Kooperation oder gesellschaftsrechtliche Beteiligung der öffentlichen Hand einer genaueren kartellrechtlichen Prüfung (§§ 1, 2 GWB, Art. 101 AEUV). Abhängig vom gewählten Geschäftsmodell sind auch der Umfang und die Intensität der telekommunikationsrechtlichen Anforderungen. Schließlich können sich auch Ausschreibungspflichten bei der Suche eines Netzbetreibers ergeben (Dienstleistungskonzessionen).
   
Aufgrund der hohen Investitionsvolumen sowie der aktuellen Entwicklung in Sachen § 2b UStG sollte zudem insbesondere eine umsatzsteuerliche Würdigung der geplanten Betätigung erfolgen. Dies trifft ebenso auf die ertragssteuerliche Würdigung zu. Begründet mit der Dynamik und dem Umfang des Netzausbaus kommt ggf. eine von der bisherigen Einschätzung der Finanzverwaltung abweichende Beurteilung des Sachverhalts hinsichtlich Versorgereigenschaft bzw. Verkehrsbetrieb in Betracht.
 

Fazit

Der rasant ansteigende Bedarf an Breitbandkapazitäten kann – jedenfalls mittel- und langfristig – nur durch einen FTTH-Ausbau sichergestellt werden. Um das Ziel einer flächendeckenden Grundversorgung mit mindestens 50 MBit/s bis zum Jahr 2018 zu erreichen, wird der Netzausbau in unwirtschaftlichen Gebieten u.a. durch das aktuelle Bundesförderprogramm flankiert.
  
Im Rahmen des Bundesförderprogramms ist eine ganze Reihe von Anforderungen zu beachten. Aus diesem Grund ist auch eine einmalige Förderung von Beratungsleistungen bis zu einer Höhe von 50.000 Euro vorgesehen.
 
Hat die Gemeinde bereits eigene Stadtwerke oder denkt über eine strategische Neuausrichtung im Bereich der Daseinsvorsorge nach, so bietet es sich an, die Chancen und Risiken der unterschiedlichen Geschäftsmodelle genauer zu untersuchen. Neben einer betriebswirtschaftlichen Bewertung sowie dem kommunal- und gesellschaftsrechtlichen Rahmen spielen insoweit auch kartell-, telekommunikations-, wettbewerbs- und vergaberechtliche Anforderungen eine wichtige Rolle. Zudem sollte eine steuerliche Beurteilung erfolgen.
  
Gerne werden wir Sie auf Ihrem Weg zum Breitbandausbau mit unseren umfassenden und interdisziplinären Beratungsleistungen unterstützen, um Sie so an Ihr Ziel zu bringen.