EU-Streitbeilegung: Neue Wege in Doppelbesteu­erungs­kon­flik­ten

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veröffentlicht am 8. April 2020 | Lesedauer ca. 6 Minuten

 

von Constanze Schrenk und Johannes Zimmermann

 

Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) sollten den Steuerpflichtigen vor einer mehrfachen Steuerbelastung grenzüberschreitender Aktivitäten schützen. Streiten sich jedoch die beteiligten Staaten um das Besteuerungsrecht, weil sie Regelungen des DBA unterschiedlich auslegen oder nicht anwenden, bleibt dem Steuerpflichtigen oftmals nur der mühsame und langwierige Weg in ein Verständigungsverfahren. Mit der EU-Streitbeilegungsrichtlinie soll den Steuerpflichtigen ein alternatives Verfahren zur Verfügung gestellt werden, mit dem Doppelbesteuerungskonflikte in Europa in einem transparenten und effizienten Verfahren innerhalb eines festen Zeitrahmens einer verbindlichen Lösung zugeführt werden.


Die EU-Streitbeilegungsrichtlinie wurde bereits im Oktober 2017 erlassen. Sie ist seit dem 1. Juli 2019 verbind­lich anzuwenden.


Deutsche Umsetzung

Deutschland hat zur Umsetzung das EU-Doppelbesteuerungsabkommen-Streitbeilegungsgesetz (EU-DBA-SBG) erlassen – im Dezember 2019 und damit deutlich verspätet. Es wird aber rückwirkend bereits auf Streitbeile­gungsbeschwerden angewandt, die nach dem 30. Juni 2019 erhoben werden. Zusätzliche zeitliche Voraus­setzung ist, dass es sich um eine Streitfrage handelt, die sich auf ein Steuerjahr ab dem 1. Januar 2018 bezieht.

Für Verfahren, die vor dem Stichtag 1. Juli 2019 eingeleitet wurden oder auch neue Verfahren, die sich auf Steuerjahre vor 2018 beziehen, besteht eine Anwendungsmöglichkeit auf Vereinbarung der betroffenen Staaten hin; der Steuerpflichtige kann eine solche Anwendung anregen, hat darauf aber keinen Anspruch.


Verfahrensgrundlagen

Ein EU-Streitbeilegungsverfahren können Personen führen, die von einer Streitfrage zur Auslegung und Anwendung eines DBA zwischen Mitgliedsstaaten der EU betroffen sind. Die betroffene Person muss nach diesem DBA in einem der beiden Staaten ansässig sein. Insbesondere, wenn eine Personengesellschaft oder sonstige Mitunternehmerschaft betroffen ist, ist die Abkommensberechtigung nach DBA für die Verfahrens­berechtigung genau zu überprüfen. Gilt die Personengesellschaft selbst nicht als abkommensberechtigt, müssen die Gesellschafter das EU-Streitbeilegungsverfahren jeder für sich betreiben.

Das EU-Streitbeilegungsverfahren ist ein bilaterales Verfahren, das nicht nur gegenüber der deutschen Finanz­verwaltung – hier ist das Bundeszentralamt für Steuern zuständig – sondern auch gegenüber den Finanz­be­hörden des von der Streitfrage betroffenen anderen EU-Mitgliedstaates geführt wird.


Verfahrenshandlungen sind daher grundsätzlich in allen betroffenen Staaten gleichzeitig und in gleicher Weise vorzunehmen. Für kleine und mittlere Unternehmen i.S.d. § 267 HGB gelten jedoch Verfahrenserleichterungen. Insbesondere muss die Streitbeilegungsbeschwerde, mit der der Steuerpflichtige das Verfahren eröffnet, nur in seinem jeweiligen Ansässigkeitsstaat eingelegt werden. Immer müssen aber die verfahrensrechtlichen Umsetzungen in allen betroffenen Staaten berücksichtigt werden. Und da gibt es durchaus Abweichungen: z.B. lässt Deutschland für das Verfahren nur die deutsche Sprache zu und zwingt daher in den meisten Fällen in eine mehrsprachige Verfahrensführung, während andere Staaten, z.B. Österreich, neben der Landessprache auch Englisch als Verfahrenssprache zulassen. Das ist eine vertane Chance in Deutschland, ein wirklich internationales Verfahren zu eröffnen.  

Das EU-Streitbeilegungsverfahren soll zu einer verbindlichen Regelung einer Streitfrage zwischen den Staaten führen. Der Steuerpflichtige ist hierbei nicht Streitpartei, sondern nur Betroffener. Seine Rechte im Verfahren sind entsprechend geringer ausgeprägt, als das im deutschen Rechtsbehelfsverfahren der Fall ist, in dem er seine eigene Rechtsposition aktiv vertreten kann. Der Steuerpflichtige kann das Verfahren eröffnen (und ggf. beendigen) und er kann durch Anträge einzelne Verfahrensschritte einleiten oder voranbringen. Er hat aber keinen Anspruch darauf, an den Verhandlungen aktiv mitzuwirken und an einer Lösungsfindung beteiligt zu werden. Insoweit bleibt es bei der aus den bisherigen Verständigungsverfahren bekannten passiven Rolle.


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Verfahrensablauf

Das EU-Streitbeilegungsverfahren gliedert sich in drei Phasen:

  • Beschwerdestadium
  • Verständigungsverfahren
  • Streitbeilegungsstadium


Das Beschwerdestadium umfasst die Einleitung des Verfahrens durch den Steuerpflichtigen durch Erhebung einer Streitbeilegungsbeschwerde (dafür gilt eine Frist von drei Jahren nach der ersten, den Doppelbesteue­rungskonflikt auslösenden Mitteilung) sowie die Prüfung der Streitbeilegungsbeschwerde und Entscheidung über deren Zulassung oder Zurückweisung durch die jeweiligen nationalen Behörden. Dafür ist eine Frist von sechs Monaten gesetzt. Sollten alle Behörden die Streitbeilegungsbeschwerde zurückweisen, ist gegen die Zurückweisung grundsätzlich der nationale Rechtsweg im jeweiligen Staat zu beschreiten, in Deutschland also das Einspruchsverfahren. Wenn (bereits bei Entscheidung über die Beschwerde bzw. aufgrund eines nationalen Rechtsbehelfsverfahrens) auch nur eine Behörde die Streitbeilegungsbeschwerde zugelassen hat, steht nach Wahl des Steuerpflichtigen aber auch ein Schiedsverfahren durch den sog. „Beratenden Ausschuss” (siehe unten zum Streitbeilegungsstadium) zur Verfügung, der abschließend über die Zulassung entscheidet.

Nach der Zulassung der Streitbeilegungsbeschwerde erfolgen zunächst Verhandlungen zwischen den beteiligten Behörden zur Lösung der Streitfrage (Verständigungsverfahren). Dafür ist eine verbindliche Frist von zwei Jahren (um ein Jahr verlängerbar) gesetzt. Gelangen die beteiligten Behörden zu einem einver­nehmlichen Ergebnis, wird das der betroffenen Person mitgeteilt. Akzeptiert der Steuerpflichtige das Ergebnis, muss er auf Rechtsbehelfe gegen die umsetzenden Steuerbescheide verzichten. Dann ist das Verständigungsergebnis verbindlich; das zuständige Finanzamt muss dementsprechende Bescheide erlassen, das kann der Steuerpflichtige rechtlich durchsetzen.

Kommt keine Einigung innerhalb der Frist zustande, muss das der betroffenen Person einschließlich einer Begründung mitgeteilt werden. Als große Neuerung tritt das Verfahren nun in ein Streitbeilegungsstadium ein. Die betroffene Person hat innerhalb von 50 Tagen die Möglichkeit, die Einsetzung eines Beratenden Ausschusses in jedem beteiligten Staat (keine Verfahrenserleichterungen für KMU und natürliche Personen mehr) zu beantragen – mit dem Ziel, einen verbindlichen Schlichtungsspruch über die Streitfrage herbeizu­führen. Der Beratende Ausschuss setzt sich zusammen aus einem Vorsitzenden, je einem Vertreter der beteiligten Staaten und je einem unabhängigen Vertreter pro beteiligtem Staat.

Personen, die als unabhängige Vertreter und/oder Vorsitzende fungieren können, werden von allen Mitgliedsstaaten zu einer Liste gemeldet, aus der im Ernstfall die beteiligten Staaten auswählen können. Innerhalb von sechs Monaten (Verlängerung um drei Monate möglich) unterbreitet der Beratende Ausschuss seinen Schlichtungsspruch an die beteiligten Staaten. Sie haben jetzt noch einmal eine Verhandlungsfrist von sechs Monaten, ob sie den Schlichtungsspruch akzeptieren – oder, was auch zulässig ist, doch noch einvernehmlich eine andere Lösung finden. Können die Behörden sich weiterhin nicht einigen, gilt die Entscheidung des Beratenden Ausschusses als verbindlich für die beteiligten Staaten. Erst jetzt ist der Steuerpflichtige am Zug: wenn er das Ergebnis akzeptiert, muss er auf weitere Rechtsbehelfe verzichten. Dann sind die beteiligten Staaten verpflichtet, das Schlichtungsergebnis (oder eine anderweitige einvernehmliche Lösung) in Steuerbescheide umzusetzen – der Steuerpflichtige hat sein Ziel erreicht.


Verfahrensdauer

Je nach Verfahrensvariante lässt sich die Verfahrensdauer einer EU-Streitbeilegung kalkulieren. Im besten Fall beläuft es sich auf 2,5 Jahre und liegt damit wie angestrebt deutlich unter der üblichen Verfahrensdauer in einem DBA-Verständigungsverfahren – damit wäre ein wesentlicher Fortschritt für den Rechtsschutz des Steuerpflichtigen in Doppelbesteuerungsstreitigkeiten erreicht. Unter Berücksichtigung aller Eskalationsstufen kann sich allerdings auch eine Verfahrensdauer von bis zu 6 ¼ Jahren zuzüglich der Dauer der nationalen Rechtsbehelfsverfahren gegen eine Zurückweisung der Streitbeilegungsbeschwerde ergeben. Erhebliche Zeitvorteile bringt das EU-Streitbeilegungsverfahren dann nicht mehr – es bleibt aber die Maximalbegrenzung, die es in dieser Form in anderen Verfahren (noch) nicht gibt.


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Taktik bei der Verfahrenswahl

Für die Zukunft stellt sich für den Steuerpflichtigen in einem Doppelbesteuerungskonflikt die Frage, welchen Verfahrensweg er bestreiten will. Dabei kann er je nach Einzelfall zwischen der EU-Schiedskonvention, dem Verständigungsverfahren nach Art. 25 OECD-MA, nationalen Rechtsbehelfen oder der EU-Streitbeilegungs­richtlinie wählen.

Bei der Wahl des geeignetsten Verfahrens, sowohl bei einem laufenden Verfahren als auch bei Eröffnung eines neuen Verfahrens, ist insbesondere auf den zeitlichen Anwendungsbereich des EU-Streitbeilegungsverfahrens zu achten.

Das zeigt folgende Übersicht:


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Auch, wenn der zeitliche Anwendungsbereich des EU-Streitbeilegungsverfahrens nicht eröffnet ist, können sich die beteiligten Behörden (einzelfallabhängig) einigen, das Verfahren den Regelungen zu unterstellen. Der Steuerpflichtige kann das anregen, hat aber keinen Rechtsanspruch darauf.

Die folgende Übersicht zeigt Anwendungsbereich sowie Vor- und Nachteile der möglichen unterschiedlichen Verfahren.
 

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Das Verfahren nach der EU-Streitbeilegungsrichtlinie soll eine zusätzliche und verbesserte Option geben, eine Auflösung der Doppelbesteuerung zu erreichen. EU-Schiedskonvention und das klassische Verständigungsver­fahren nach Art. 25 OECD-MA bleiben weiter anwendbar. Dabei gibt die EU-Streitbeilegungsrichtlinie das Verhältnis zwischen den Optionen des Steuerpflichtigen vor. Demnach soll systematisch vermieden werden, dass verschiedene Verfahren gleichzeitig oder überlappend geführt werden. Nach Einlegung der EU-Streitbei­legungsbeschwerde ist ein Antrag auf Durchführung eines Verfahrens nach DBA oder der EU-Schieds­konven­tion nicht mehr zulässig. Laufende andere Verfahren werden nach Einreichung der Streitbeilegungsbeschwerde von Amts wegen beendet. Das gilt auch nach Beendigung des EU-Streitbeilegungsverfahrens, sofern die Fristen nach einem anderen Verfahren noch nicht abgelaufen sind: das anschließende Betreiben eines anderen Verfahrens ist nicht zulässig. Umgekehrt wird ein EU-Streitbeilegungsverfahren, das im Anschluss an ein unbefriedigend verlaufendes anderes Verfahren geführt wird, zwar nicht ausdrücklich ausgeschlossen, aber regelmäßig an den zu beachtenden Fristen scheitern. Das Verfahren nach der Streitbeilegungsrichtlinie ist demnach als vorrangig zu den Verfahren nach DBA oder dem EU-Schiedsverfahren anzusehen.

Darüber hinaus ist eine Überprüfung des Steuerbescheids nach nationalen Rechtsbehelfen zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens nach der EU-Streitbeilegungsrichtlinie möglich. Jedoch ist das Führen eines nationalen Rechtsbehelfsverfahrens gegen den Steuerbescheid und eines EU-Streitbeilegungsverfahrens nicht parallel möglich. In diesen Fällen ruht das Streitbeilegungsverfahren, bis das Rechtsbehelfsverfahren beendet wurde bzw. es kann auch das Ruhen des nationalen Verfahrens angeordnet werden.

Findet bereits ein laufendes Verständigungs- oder Schiedsverfahren nach DBA oder EU-Schiedskonvention statt, ist ein Wechsel in das EU-Streitbeilegungsverfahren denkbar, wenn dessen Voraus­setzungen erfüllt sind (insb. zeitlicher Anwendungsbereich und Fristen). Dabei kann ein Wechsel insbesondere in Erwägung gezogen werden, wenn es sich um ein erst seit Kurzem laufendes Verfahren handelt. Darüber hinaus ist ein Wechsel möglich, um einen neuen Ansatzpunkt und damit höhere Erfolgsaussichten zu ermöglichen, wenn die Diskussion im laufenden Verfahren festgefahren ist. Eine Lösung für sehr langlaufende Verfahren scheitert grundsätzlich an den Fristen für die Einlegung der Streitbeilegungsbeschwerde, es sei denn, die beteiligten Behörden würden einer Anregung zum Wechsel in das EU-Streitbeilegungsverfahren folgen. Von einem Wechsel sollte abgesehen werden, wenn das Verfahren sich gut entwickelt und kurz vor dem Abschluss steht. Wird ein Wechsel in Erwägung gezogen, sollte beachtet werden, dass das laufende Verfahren beendet wird und das Streitbeilegungsverfahren wieder völlig von vorn beginnt. Eine Rückoption ist dann nicht mehr möglich.

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