Abwasserwärmenutzung als Komponente regenerativer Wärmeversorgungskonzepte

veröffentlicht am 2. September 2019

​Ungenutzte Potenziale mit neuen Chancen in der städtischen Quartiersversorgung?!

Durch neue Förderinstrumente spielte Abwasserwärmenutzung eine zunehmende Rolle bei der Dekarbonisierung der Wärmeversorgung. Dabei bestehen neben den technischen und betriebswirtschaftlichen Herausforderungen einer neuen Technologie nicht unerhebliche rechtliche Risiken, die durch eine sorgfältige strategische Planung und Gestaltung des Projekts mit einer Umsetzung durch vertragliche Regelungen der maßgeblichen Leistungsbeziehungen beherrscht werden können. Abwärmenutzungs- oder Konzessionsverträge, spezifische Ausschreibungsunterlagen, privater oder öffentlicher Nutzungszwang, Wärmebereitstellungs- und Lieferverträge sowie eine Wirtschaftlichkeits- und Entgeltermittlung nach Anbieter- oder Nachfragegesichtspunkten sind dabei die Grundlage für den Projekterfolg. Mit praxisbewährten Musterdokumenten, standardisierten Prozessen und Berechnungsinstrumenten sollte dabei eine rechtssichere und kosteneffiziente Umsetzung von Abwasserwärmeprojekten sichergestellt werden.

Abwasserwärmenutzung kommt

Dass Abwässer erhebliche Abwärmepotenziale bieten, ist schon seit über 10 Jahren hinreichend untersucht und die technische Erschließbarkeit durch ausreichende Pilotprojekte belegt. Dennoch hat sich die Nutzung dieser „regenerativen” Wärmepotenziale seitdem – vor allem auch aufgrund der fehlenden Förderung – nur schleppend entwickelt. Mit der Förderung aus dem BMWi-Förderprogramm „Wärmenetze 4.0” und der innovativen KWK-Systeme-Förderung nach dem KWKG scheint jetzt eine Trendwende eingetreten zu sein. Zum Teil können Fördertatbestände auch durch Abwasserabwärme erfüllt werden (z. B. 50 Prozent Wärme 4.0 aus Erneuerbaren Energien und Abwärme, Bundesanzeiger: BAnz AT 30.6.2017 B4 S. 2 Nr. 4.1 Spiegelstrich 1 i. V. m. Merkblatt technische Grundlagen „Wärmenetze 4.0” S. 5 Ziffer 2.1, 2.2; 50 Prozent Wärmenergiebedarf aus Anlagen zur Nutzung von Abwärme, § 2 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 a) EEWärmeG; § 5 Abs. 2 EEWärmeG BaWü), auch wenn die Abwasserwärmenutzung in einigen Fördergesetzen entgegen ihrer ökologischen Vorteilhaftigkeit immer noch nicht gefördert wird (vgl. z. B.: 50 Prozent Wärme aus Erneuerbaren Energien, § 18 Abs. 1 Nr. 2 b) KWKG). Die Fördervoraussetzung von Mindestquoten für regenerative Wärme steht im Widerspruch zu den beschränkten regenerativen Wärmepotenzialen in urbanen Ballungsräumen, sodass alle vorhandenen Möglichkeiten genutzt werden müssen, um den Bedarf der hohen Wärmeabnahmedichte zu decken. Damit treten verstärkt die ohnehin vorhandenen Potenziale der Abwasserabwärme in den Fokus, die insbesondere bei volatilen regenerativen Wärmeerzeugern (wie z. B. Solarthermie, oberflächennahe Erdwärme, Umweltwärme etc.) das Förderausfallrisiko durch Sicherstellung der Regenerativwärmequote in Spitzenlast- oder saisonalen Schwankungszeiträumen senken können.

Quelle: Internetauftritt Umweltministerium BW (https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/energieeffizienz/abwasserwaermenutzung/; Stand: 01. August 2019, 11:26).

Insofern stellen wir in jüngster Zeit in unserer Beratungspraxis einen Trend zur Ergänzung regenerativer Wärmeversorgungssysteme durch Abwasserwärmekomponenten fest. Aufgrund der regelmäßig gegebenen Beteiligung unterschiedlicher Akteure (z. B. Kommune, Eigenbetrieb Abwasserbeseitigung, Energieversorger und -dienstleister, Immobilienunternehmen, Anlagenbauer etc.) und des hohen Investitionsbedarfs in langfristig nutz- und refinanzierbare Energieanlagentechnik ist eine rechtliche Regelung und Absicherung der Leistungsbeziehungen unerlässlich.

Damit rücken neben den technischen und betriebswirtschaftlichen Fragen nun vermehrt rechtliche Fragen zur Nutzung und Absicherung der Abwasserwärme in den Vordergrund. Dabei befindet sich die Abwasserwärme in einem rechtlichen Überschneidungsbereich zwischen den ohnehin schon exotischen Rechtsgebieten der Abwasserbehandlung und Fernwärmeversorgung.

Kommunales Geschwister-Blut ist dicker als Abwasser?

Bei der Abwasserwärmenutzung sind häufig insbesondere in einer Pilotphase nur Einheiten aus der kommunalen Familie involviert: Die Kommune hat als Immobilienbetreiberin häufig einen eigenen Wärmebedarf und regenerative Auflagen aus der Inanspruchnahme von Fördermitteln aus (sozial-) bauwirtschaftlichen Landes- oder Bundesförderprogrammen. In der Regel werden Abwasserkanalnetze und Abwasserbehandlungsanlagen von Eigenbetrieben oder Kommunalunternehmen der Kommune betrieben. Schließlich werden von Stadtwerken in unterschiedlichsten Rechtsformen vom Eigenbetrieb bis hin zur gemischt beherrschten privatrechtlichen Gesellschaft sowohl überregional dezentrale Wärmedienstleistungen angeboten als auch Gemeindegebiete flächendeckend über Wärmenetze versorgt. Dabei wurde mit der Technologie der „kalten Nahwärmenetze” eine technologische Lösung für das Problem hoher Leitungsverluste bei fehlender Sommer-Wärmegrundlast gefunden, sodass kalte Wärmenetze dem Einstieg in das Geschäftsfeld kommunale Wärmeversorgung neuen Auftrieb gegeben haben. Die niederkalorische Auslegung derartiger Wärmeversorgungssysteme führt dabei zu zusätzlichen Nutzungspotenzialen im Bereich der regelmäßig vorhandenen Abwasserabwärme.

Nähe schützt vor Vertrag nicht …

Wie auch bei Leistungserbringungen und -verrechnungen innerhalb von Unternehmen, werden Leistungen innerhalb von öffentlichen Rechtspersonen oder zwischen Gebietskörperschaften und deren öffentlichen bzw. privat organisierten Unternehmungen häufig ohne schriftliche oder mündliche Vereinbarungen erbracht.

Allerdings bestehen bei mündlichen und faktischen Vertragsschlüssen regelmäßig erhebliche Nachweisrisiken und Einigungsmängel und diese sind daher bei Erbringung wesentlicher Leistungen, insbesondere im Rahmen von Dauerschuldverhältnissen, nicht mit den Sorgfaltspflichten eines ordentlichen Kaufmanns vereinbar. Daneben bestehen auch steuerrechtliche Dokumentationspflichten und Haftungsrisiken in Fällen von Verstößen oder fehlender Nachweismöglichkeit. Deshalb begründen mündliche oder faktische Verträge regelmäßig persönliche Haftungsansprüche gegen Geschäftsführer oder Mitarbeiter.

Bei von Städten und Gemeinden als Gesellschafter geführten Unternehmungen besteht darüber hinaus ein gesetzliches Schriftform-Erfordernis für Leistungsbeziehungen (z. B. Art. 32 Abs. 2 BayGO i. V. m. Art. 95 Abs. 1 BayGO; § 39 GemO BW i. V. m. §§ 102 ff GemO BW), sodass alleine aus kommunalrechtlichen Gründen Leistungsbeziehungen auch mit kommunalen Schwester- oder Tochterunternehmen schriftlich dokumentiert werden müssen.

Leistungsbeziehungen Abwasserwärmenutzung

Wie hältst du es mit dem Wettbewerb? 

Und die kommunale Gretchenfrage jeder kommunalwirtschaftlichen Betätigung lässt sich auch bei der Abwasserwärmenutzung alles andere als einfach beantworten:

Es gibt aufgrund des engeren Sachzusammenhangs zwischen Abwasserbehandlung und Abwasserwärmeentnahme aufgrund der hoheitlichen Zuständigkeit der Kommunen für die Abwasserbehandlung grundsätzlich keinen Anspruch von privaten Unternehmen auf Zugang zum Kanalnetz zur Abwasserwärmenutzung. Die Durchsetzung derartiger Ansprüche gegen den Willen der Kommune dürfte damit mit erheblichen Rechtsrisiken und mit langjährigen Gerichtsverfahren verbunden sein, sodass entsprechende Verfahren nur mit grundsätzlichen Marktentwicklungsinteressen zu rechtfertigen wären. Vor allem bei der erstmaligen Realisierung einer Abwasserwärmenutzung kann eine Kommune aber mit der rechtlichen, technischen und betriebswirtschaftlichen Ausgestaltung wettbewerbsrechtliche Weichen stellen, sodass eine bewusste Entscheidung darüber getroffen werden sollte, ob durch eine wettbewerbliche Ausrichtung Anreize für Drittinvestitionen und eine effiziente und innovationsgetriebene Leistungsbereitstellung oder über eine hoheitliche Ausgestaltung eher Anreize für eine preisgünstig-soziale und ökologisch-einheitliche Daseinsvorsorge mit der Möglichkeit zur Erwirtschaftung eines kommunalen Finanzierungsbeitrags gesetzt werden sollen. Und selbstverständlich ist bei jeder Richtungsentscheidung abzuwägen, inwieweit die Nachteile durch geschickte Gestaltung gemindert oder mit dennoch bestehenden kommunalpolitischen Zielsetzungen zum Ausgleich gebracht werden können.

Nicht zuletzt ist zu berücksichtigen, ob die Kommune als Inhaber der originären Nutzungsrechte den mit einer öffentlichen Ausschreibung verbundenen Aufwand und die so oder so bestehenden vergaberechtlichen Risiken vermeiden will. Dabei lassen sich die vergaberechtlichen Risiken sowohl durch organisatorische Maßnahmen als auch durch die rechtliche Gestaltung als hoheitliche Beleihung Privater mit einer hoheitlichen Aufgabe einerseits oder der Beschaffung von Bau- und Dienstleistungen anderseits zumindest mindern.

Die bestehende Wettbewerbsintensität spielt selbstverständlich eine wichtige Rolle. So kann es in einem bestehenden Wärmeanschluss- und Nutzungszwangssatzungsgebiet ohnehin nur einen Nachfrager geben, sodass eine Ausschreibung eine sinnlose und damit unwirtschaftliche Förmelei wäre. Entsprechend wird in der vergaberechtlichen Literatur und Rechtsprechung teilweise die Entbehrlichkeit einer Ausschreibung bei einer exklusiven Nachfragerstellung aufgrund der eigentumsrechtlichen Exklusivstellung des Eigentümers von Infrastrukturanlagen vertreten. Danach ist das Absehen von einem Vergabeverfahren für die Dekarbonisierung bestehender Fernwärmenetze wohl häufig vertretbar. Dies sollte Kommunen gleichwohl nicht davon abhalten, bei entsprechenden technischen oder wirtschaftlichen Marktchancen gleichwohl auf freiwilliger Basis durch eine Ausschreibung den Markt zu erkunden oder verbleibende Restrisiken zumindest durch ein vereinfachtes Ausschreibungsverfahren nach den EU-primärrechtlichen Anforderungen einer transparenten und diskriminierungsfreien Vergabe zu minimieren.

Geld bestimmt die (Abwasser- und Abwärme-) Welt

Schließlich stellt sich regelmäßig die Frage, wie die bisher ungenutzte Abwasserwärme vergütet werden soll.

Dabei kann das Entgelt – vor allem je nach den Nachfrageverhältnissen – sowohl aus Nachfragersicht nach den Grundätzen der Absatzmöglichkeiten des Wärmeverteilunternehmens und dessen Kosten für alternative regenerative Wärmebezugsmöglichkeiten als auch aus Anbietersicht nach den Grundsätzen der Gestehungskosten des Abwasserabwärmebereitstellers ermittelt werden. Aufgrund der bisher fehlenden wirtschaftlichen Nutzung, fehlender Bereitstellungskosten (v. a. soweit die Abwasserwärmetauscher nicht vom Abwasserbetrieb investiert und unterhalten werden) und nur geringfügigem Mehraufwand bei der Abwasserbeseitigung wird der letztere Ansatz regelmäßig zu niedrigeren Nutzungsentgelten führen.

Insbesondere bei einem kommunalpolitischen Interesse an einer sozialverträglich günstigen und aus klimapolitischen Gründen regenerativen Wärmeversorgung spricht die geringere Wettbewerbsfähigkeit der noch jungen Technologie für eine anbieterbezogene Kalkulation der Nutzungsentgelte. Auch hierbei sind kommunalrechtliche Entgelterhebungsgebote (z. B.: Art. 95 Abs. 1 BayGO; § 78 Abs. 2 Nr. 1 GO BW) zu beachten und die unterschiedlichen Interessen der Abwasserentsorgung und Wärmeversorgung zu einem Ausgleich zu bringen.

Von der Strategie zur Umsetzung …

Eine neue Technologie, noch mehr ein neues Geschäftsfeld, muss sorgfältig vorbereitet werden. Steht das Abwasserwärmekonzept, bedarf es einer rechtssicheren und kosteneffizienten Umsetzung: Vor allem der Abwasserwärmenutzungs- oder -Konzessionsvertrag, aber auch bei einer EU-primärrechtlichen oder freiwilligen Ausschreibung, privatem oder öffentlichem Anschluss- und Nutzungszwang, Wärmevor-, -bereitstellungs- und -versorgungsverträgen lohnt es sich, auf praxisbewährte Musterdokumente und standardisierte Prozesse und Berechnungsinstrumente zurückzugreifen, die zwar in der Regel auf die besonderen Bedürfnisse des konkreten Projekts angepasst werden müssen, aber je nach Projektbudget und Risikoeinschätzung auch weitgehend von den Vorarbeiten anderer Abwasserwärmeprojekte profitieren können. Wir verfügen hier über eine erhebliche Anzahl von Referenzprojekten, die in der Regel eine rechtssichere und kosteneffiziente Umsetzung von Abwasserwärmeprojekten ermöglichen.

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