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Die Betriebssicherheitsverordnung, das „Grundgesetz des technischen Arbeitsschutzes” soll nach kurzer Zeit bereits erneut novelliertwerden. Nach der kuriosen Episode zu den Paternoster-Aufzügen im vergangenen Jahr, wird die aktuelle Novellierungumfangreicher ausfallen und soll zahlreiche Unklarheiten für den praktischen Vollzug der Verordnung beseitigen helfen. Einaktueller Entwurf liegt seit Ende Mai zur Kommentierung vor. Dieser Entwurf enthält viele hilfreiche Klarstellungen und Verbesserungen des aktuell geltenden Rechts. Dennoch bleiben auch damit viele Fragen des operativen Facility Managements weiteroffen. Diese für die deutsche Wirtschaft so wichtige Branche findet in der bisherigen Überarbeitung nach wie vor nicht ausreichend Gehör. Der nachfolgende Beitrag fasst einige wichtige offene Punkte zusammen, die bei der Novellierung der Verordnungberücksichtigt werden sollten. Andernfalls werden findige Dienstleister die bestehende Unsicherheit für hoch attraktive, aber rechtlich letztlich nicht erforderliche Dienstleistungsangebote nutzen.
Die Bruttowertschöpfung von Facility Management (FM) Leistungenin Deutschland beträgt im Jahr 2014 etwa 130 Milliarden Euro. Das entspricht einem Anteil von 5,42 Prozent am deutschen Bruttoinlandsprodukt (BIP) und stellt damit einen erheblichen Wirtschaftsfaktor dar. Das an externe Dienstleister vergebene Marktvolumen liegt bei zirka 48 Milliarden Euro. Bei dieser Wertschöpfung spielt der technische Arbeitsschutz eine zentrale Rolle.
Die Betriebssicherheitsverordnung ist als wesentlicher Bausteindieses technischen Arbeitsschutzes eine gesetzliche Vorgabe, die für die Schnittstelle zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer im Facility Management von zentraler Bedeutung ist.
Die Praxis ist deshalb u.a. über den Themenkomplex „Wahrnehmung der Betreiberverantwortung” seit 2002 von der Betriebssicherheitsverordnung maßgeblich geprägt. Rödl & Partner hat die Themen der Branche in den letzten Jahren aktiv begleitet und mitgestaltet. So ist etwa der Masterplan Betreiberverantwortungentstanden und das Regelwerks-Informationssystem REG-IS hat sich gut in der Branche etabliert. Die Betriebssicherheitsverordnung spielt dabei immer eine wichtige Rolle, denn aus der betrieblichen Praxis ergeben sich zahlreiche Fragestellungen, die bei einer Novellierung dieses Gesetzes im Sinne der Branche eine Klarstellung bzw. Änderung der Anforderungen sinnvoll machen.
Bei der Novelle, deren erklärtes Ziel es ist, den Vollzug zu optimierenund entstandene Rechtsunsicherheiten zu reduzieren, sollten daher die nachfolgenden Aspekte zusätzliche Aufmerksamkeit finden. Derzeit sind diese Aspekte im vorgelegten Entwurf der Novelle nicht entsprechend enthalten.
Die Definition des Arbeitsmittels in § 2 Abs. 1 BetrSichV ist umfassend. Die Formulierung „…die für die Arbeit verwendet werden” führt dabei in der praktischen Anwendung zu Abgrenzungsschwierigkeiten zu den sog. Arbeitsgegenständen, also solchen Werkzeugen, Geräten, Maschinen oder Anlagen „an denen gearbeitet wird.” Auftraggeber von FM-Dienstleistern erwarten insoweit häufig der Einhaltung der Vorgaben der Betriebssicherheitsverordnung auch für die Arbeitsgegenstände.So ist beispielsweise eine Raumlufttechnische Anlage für den beauftragten FM-Dienstleister ein Arbeitsgegenstand. Die Regelungen der Betriebssicherheitsverordnung sind für ihn insoweit nicht einschlägig.
Eine entsprechende Klarstellung durch den Gesetzgeber würdeinsoweit helfen, umfangreiche Diskussionen zwischen Auftraggeberund Auftragnehmer im FM zu vermeiden. Eine klare Differenzierung zwischen Arbeitsmittel und Arbeitsgegenstand ist zudem auch in der TRBS 1151 angelegt und würde sich insoweit in die bestehende Systematik des Arbeitsschutzes ohne Weiteres einfügen.
In der Praxis wird aktuell auch intensiv die Frage diskutiert, ob ein dienstlich genutztes Privat-Kfz als Arbeitsmittel im Sinne der Betriebssicherheitsverordnung zu qualifizieren ist. Diese Frage lässt sich auf die generelle Frage, ob Kfz allgemein vor dem Hintergrund bestehender Gesetzgebungskompetenzen in den Anwendungsbereich der Betriebssicherheitsverordnung fallen können bzw. ob es insoweit wegen zahlreicher bestehender Vorschriften für diesen Bereich ein Regelungsbedürfnis gibt, erweitern. Einige Argumente – wie wir meinen die besseren – sprechen dafür, dass Kfz keine Arbeitsmittel im Sinne der Betriebssicherheitsverordnung sind. Gleichzeitig werden immer wieder Argumente vorgetragen, die die gegenteilige Auffassungstützen wollen. Das ist für die tägliche Praxis beschwerlich und deshalb ist vielleicht wichtiger als die Entscheidung, welche Auffassung ist, eine Klarstellung des Gesetzgebers. Nur so können ineffiziente Diskussionen in der täglichen Praxis vermieden werden (vgl. dazu auch Fokus Immobilien 05/2016).
In der Begründung zur aktuell gültigen Betriebssicherheitsverordnungwird ausgeführt, dass der in der Fassung 2002 der Verordnung eingeführte Begriff des Betreibers aus Gründen der Verwechslungsgefahr nicht mehr verwendet wird (außer im 2.Anhang 1 Nr. 4). Seit 2002 sind in der Branche allerdings gerade aufbauend auf diesem Begriff und der damit eng verbundenenBetreiberverantwortung viele tägliche Themen intensiv diskutiert und geklärt worden. Sowohl auf Auftraggeber – als auch auf Auftragnehmerseite wurden zahlreiche Instrumente und Unterlagen entwickelt, die diesen Begriff als zentrales Kriterium für die Aufgabenabgrenzung beim Gebäudebetrieb konkretisieren. Der Wegfall dieses Begriffs ist insoweit aus Sicht der Branche der Gebäudebewirtschaftung ungünstig. Es wäre vielmehr im Gegenteil wünschenswert, die seit 2002 geführten Diskussionen und Erkenntnisse aufzugreifen und in der Novelle der Verordnung umzusetzen und den Betreiberbegriff in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts klar zu definieren.
„Betreiber ist, wer die tatsächliche Sachherrschaft über ein Grundstück, ein Gebäude, eine Anlage oder sonstige Einrichtungen besitzt und diese im eigenen Namen, auf eigene Rechnung und in eigener Verantwortung führt” (in Anlehnung an die BVerwG-Entscheidung, Urteil v. 22. Oktober 1998 – 7 C 38/97) Die Verwechslungsgefahr mit Betreibern im öffentlich-rechtlichen Kontext besteht aus Sicht der FM-Branche nicht. Auch im Sinne des Arbeitsschutzes ist die Ausfüllung dieses Begriffs mit dem im öffentlichen Recht dem Grunde nach ohne Weiteres vergleichbar.
§ 3 Abs. 1 fordert Gefährdungsbeurteilungen für alle Arbeitsmittel.In der Praxis stellt die unbeschränkte Verpflichtung insbesonderebei den zahlreichen Arbeitsmitteln, von denen keine Gefährdung des Arbeitnehmers zu befürchten sind (Büroarbeitsmittel, wie Radiergummis etc.) eine erhebliche Hürde zur Rechtskonformität dar. Erschwert wird die Umsetzung der Vorgaben der Betriebssicherheitsverordnung durch die – grundsätzlich sicher berechtigte Forderung – die Gefährdungsbeurteilung zu dokumentieren (§ 3 Abs. 8 Betriebssicherheitsverordnung). Hier wäre es wünschenswert, Diskussionen darüber vermeiden zu können, ob für einen handelsüblichen Radiergummi eine dokumentierte Gefährdungsbeurteilung vorliegen muss. Eine Option wäre, zwar weiterhin für jedes Arbeitsmittel eine Gefährdungsbeurteilung zu fordern, aber nicht in jedem Fall deren Dokumentation. Eine Ausnahme von dem Dokumentationserfordernis sollte immer dann gelten, wenn man bei umsichtiger Beurteilung eines Arbeitsmittels zu dem Ergebnis kommt, dass keine nennenswerten Gefahren davon ausgehen (ungefährliche Arbeitsmittel). Stimmen, die für solche Arbeitsmittel fordern, keine Gefährdungsbeurteilung durchführen zu müssen, wollen im Ergebnis das gleiche, machen aber einen Denkfehler. Es bedarf immer einer „Gefährdungsbeurteilung”, um festzustellen, ob ein Arbeitsmittel gefährlich ist oder nicht. Die besteht im Falle eines Radiergummis nur eben aus überschaubaren Überlegungen, deren Dokumentation übertrieben ist. Wie soll manauch Maßnahmen gegen eine Gefahr und deren Wirksamkeitbeschreiben, wenn es schon keine Gefahr gibt…?
Bei der Beurteilung der Arbeitsbedingungen gemäß
§ 5 Arbeitsschutzgesetz müssen u.a. Gefährdungen beurteilt werden, die sich aus der Auswahl und dem Einsatz von Arbeitsmitteln (§ 5 Abs. 3 Ziff. 3) ergeben. In der Praxis sind aktuell Auseinandersetzungen zu erkennen, wonach interessierte Kreise behaupten, Gefährdungsbeurteilungen nach Arbeitsschutzgesetz genügten nicht den Anforderungen der Betriebssicherheitsverordnung.
Das ist in dieser pauschalen Form nicht zutreffend, denn es würdebedeuten, dass das Schutzniveau des Arbeitsschutzgesetzesniedriger ist, als das der Betriebssicherheitsverordnung. Das isterkennbar nicht der Fall.
Richtig ist vielmehr, dass die Betriebssicherheitsverordnung Anforderungen an eine Gefährdungsbeurteilung und die Dokumentation der daraus resultierenden Ergebnisse stellt (§ 3, insb. § 3 Abs. 8). Bezüglich der darin festgelegten Art und des Umfangs der festgelegten Prüfung sind dabei die Vorgaben des § 14 zu beachten.
Es sollte deshalb klargestellt werden, dass Gefährdungsbeurteilungen,die unter der Maßgabe des Arbeitsschutzgesetzes erstellt worden sind und die gleichzeitig die Anforderungen an die Dokumentation gem. § 3 Abs. 8 Betriebssicherheitsverordnung und die Anforderungen an die Prüftätigkeit gem. § 14 Betriebssicherheitsverordnung erfüllen, den Anforderungen der Betriebssicherheitsverordnung genügen.
Es ist deshalb in diesen Fällen weder eine zusätzliche Gefährdungsbeurteilung gem. Betriebssicherheitsverordnung erforderlich, noch eine gesonderte Prüfplakette („Geprüft nach Betriebssicherheitsverordnung”) oder etwas Vergleichbares. Allesandere würde lediglich einen enormen – meist von externenDienstleistern zu erbringenden – Aufwand für die betroffenenUnternehmen ohne eine Erhöhung des Schutzniveaus für dieeingesetzten Mitarbeiter bedeuten.
Die Prüfung von Arbeitsmitteln muss gem. § 14 von „zur Prüfungbefähigten Personen” durchgeführt werden. Die Anforderungendie Befähigung zu solchen Prüfungen im Sinne der Betriebssicherheitsverordnung werden grundsätzlich in derTRBS 1203 und künftig von einer Reihe von VDI Richtlinien (VDI4068) festgelegt. Neben den allgemeinen Anforderungen wirdin der TRBS 1203 u.a. ausgeführt, dass bei Arbeitsmitteln mitelektrischen Gefährdungen besondere Anforderungen an denPrüfer gestellt werden. Diese dem Grunde nach sinnvollen hohenAnforderungen führen in der Praxis zu erheblichen Umsetzungsschwierigkeiten im Bereich der Massenprüfungen gem.DGUV Vorschrift 3 und 4 (Früher BGV A 3/ GUV – V A3) (Steckdosen,ortsveränderliche elektrische Betriebsmittel). Schon jetztversuchen Unternehmen mit berechtigten Interessen, nebender Prüfplakette „DGUV V3” eine zweite Plakette „Geprüftnach BetrSichV” zu etablieren.
Argumentiert wird auf Grundlage der Deregulierung, dass eineDGUV-V 3 Prüfung alleine nicht mehr rechtskonform sei, da die BetrSichV hierarchisch über dem Recht der autonomen UVVanzusehen wäre. Das führt im Facility Management zu erheblichenSchwierigkeiten und erheblichen zusätzlichen Kosten bei der Umsetzung. Gerade im kommunalen Bereich dürfte damit eine kaum vertretbare Belastung einhergehen.
Diese Auslegung der aktuellen Rechtslage ist nach unserer Überzeugung im Bereich der Massenprüfung auch nicht erforderlich,nachdem die Durchführungsanweisung zur BGV A 3 in Tab. 1B(Druckfassung 2005, S. 8) eine solche Prüfung bei Verwendunggeeigneter Mess- und Prüfgeräte auch durch elektrotechnischunterwiesene Personen zulässt. Dies entspricht dann im Einzelfallder Forderung der TRBS 1203 Abschn. 3.3 letzte Alternative„…oder eine andere für die vorgesehenen Prüfaufgaben ausreichendeelektrotechnische Qualifikation besitzen.”
Insoweit sollte bei der Aktualisierung der TRBS 1203 klargestelltwerden, dass bei der Konkretisierung der Qualifikationsanforderungenbzgl. des Prüfers im Sinne von § 2 Abs. 6 in Abhängigkeit der tatsächlich erforderlichen Kenntnisse zur Prüfung (bei den ortsveränderlichen elektrischen Betriebsmitteln typischerweise Sichtprüfung) zu differenzieren ist und das Qualifikationsniveau einschlägiger berufsgenossenschaftlicher Regelungen insoweit als ausreichend im Sinne der TRBS 1203 angesehen werden kann. Andernfalls dürften erhebliche wirtschaftliche Nachteile für viele Unternehmen und Kommunen zu erwarten sein, ohne dadurch einen nennenswerten Gewinn an Sicherheit zu produzieren.
Alternativ sollte klargestellt werden, dass bei einer Abweichungvon der Qualifikationsanforderung der TRBS 1203 vor allem inFällen von Massenprüfungen der Verweis auf die Einhaltung desSchutzniveaus der entsprechenden berufsgenossenschaftlichenVorschriften einen im Sinne der Anforderungen gerechtfertigtenFall des § 3 Abs. 8 Ziff. 3 der Betriebssicherheitsverordnungdarstellen kann. Eine entsprechende Abweichung müsste dannlediglich nach der Beurteilung der jeweiligen Gefährdungen inder Gefährdungsbeurteilung vermerkt werden.
Diese sollte unabhängig davon möglich sein, ob es sich bei denPrüfern um eigene Mitarbeiter oder Fremdfirmenmitarbeiterhandelt, daher erscheint es erforderlich, nicht auf die berufsgenossenschaftliche Regelung zu verweisen, sondern auf das darin festgelegte Qualifikationsniveau.
Die Verordnung nimmt die auch in anderen Gesetzen üblicheDefinition des „Stand der Technik” in die Begriffsbestimmungenauf und bezieht sich bei dem geforderten Schutzniveau darauf(u.a. § 3 Abs. 7, § 6 Abs. 3). Das ist erfreulich, weil es zueiner Vereinheitlichung beiträgt.
Damit verbunden ist allerdings die Tatsache, dass die bislang fürüberwachungsbedürftige Anlagen geforderte „sicherheitstechnischeBewertung” nicht mehr aus der Verordnung ableitbar ist. Dadurch entsteht eine Unsicherheit dahingehend, ob die Ergebnisse der bisherigen sicherheitstechnischen Bewertung damit obsolet werden und eine neue Analyse erfolgen muss.
Das sollte nicht erforderlich sein. Die Ergebnisse der sicherheitstechnischen Bewertung bieten keinen Anlass zur Befürchtung, dass die Ermittlung des Standes der Technik zu anderen Ergebnissen führen wird.
Es sollte deshalb im Sinne der wirtschaftlichen Effizienz klargestelltwerden, dass eine aktuelle sicherheitstechnische Bewertungeine unmittelbare Überprüfung nach dem Stand der Technik bis auf Weiteres entbehrlich macht. Die Verpflichtung zur regelmäßigen Aktualisierung der aus der Verordnung resultierenden Anforderungen muss davon selbstverständlich unberührt bleiben.
Auch die Gefährdungsbeurteilung muss sicherstellen, dass dieVerwendung eines Arbeitsmittels nach dem Stand der Techniksicher ist. Diese Anforderung stellt den Ersteller der Gefährdungsbeurteilungen in der Praxis vor erhebliche Herausforderungen, weil dafür sehr umfassendes Fach-Know-how erforderlich ist. Abhilfe könnte hier die sogenannte mitgelieferteSicherheit des Herstellers schaffen. Dabei muss immer wiederdarauf hingewiesen werden, dass das CE-Kennzeichen kein Garantfür die Sicherheit eines Arbeitsmittels darstellt und keineAussagen zur bestimmungsgemäßen Verwendung (vgl. DGUVVorschrift 1 § 17) trifft. Insoweit kommt den Herstellervorschriftendurch die Novelle der Betriebssicherheitsverordnung eine erhebliche Bedeutung zu. Das Verhältnis zwischen der sog. mitgelieferten Sicherheit des Herstellers und dem Schutzniveau „Stand der Technik” sollte deshalb unbedingt in der weiteren Diskussion noch konkretisiert werden.
Die Instandhaltungsverpflichtung von Arbeitsmitteln gem. § 10 der Verordnung öffnet eine für die Praxis sehr bedeutsame Vereinfachung durch Einbeziehung der Herstellervorschriften. Die geforderte Berücksichtigung der Betriebsanleitungen erleichtert die Erfüllung der Anforderungen der Verordnung. Darin werden regelmäßig Wartungsmaßnahmen und -zyklen beschrieben, die zu einem möglichst optimalen Betrieb eines Arbeitsmittels führen.
Leider ist die Rolle bzw. Wirkung der Herstellervorschriften für die Einhaltung der Anforderung der Verordnung noch nicht vollständig klar. Mit einer entsprechenden Klärung kann erreicht werden, dass die Einkaufsspezifikationen für die Beschaffung von Arbeitsmitteln im Sinne des angestrebten Schutzniveaus optimiert werden können und Hersteller aufgefordert werden können, ihre Unterlagen an die Anforderungen der Verordnung anzupassen.
Gleiches gilt auch für die Konkretisierung der Anforderungengem. § 12 Abs. 3 der Verordnung in Bezug auf die sog. mitgelieferteSicherheit.
Eine solche Konkretisierung könnte auch dazu beitragen, den in der Rechtsprechung eingeführten Begriff der sicherheitsrelevantenHerstellervorschriften (BGH, 23.07.2009 – VII ZR 164/08) für die Praxis weiter zu entwickeln, in dem den Herstellern und Verwendern Anhaltspunkte für deren praktische Ausgestaltung an die Hand gegeben werden.
Die Novellierung der Betriebssicherheitsverordnung bietet die Chance, zahlreiche für die Praxis sehr relevante Details zu klären. Wird diese Chance vom Gesetzgeber nicht genutzt, werden viele Unternehmen aus Unkenntnis oder um „auf Nummer sicher” zu gehen, imgrunde unnötige Aufträge an Dienstleister vergeben, ohne damit dem eigentlichen Ziel der Verordnung, einem optimalen Schutz der Arbeitnehmer bei der Verwendung von Arbeitsmitteln, wirklich näher zu kommen.
Rödl & Partner befasst sich als eine der wenigen Anwaltskanzleien seit Jahren sehr intensiv mit diesen Fragestellungen und arbeitet konsequent und gemeinsam mit vielen Praktikern des Arbeitsschutzes an sachgerechten Lösungen. Diese sind meist günstiger als von vielen vermutet. Sprechen Sie uns an!
Jörg Schielein
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