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veröffentlicht am 11. November 2020 | Lesedauer ca. 10 Minuten
China bildet mit seinen etwa 1,4 Mrd. Einwohnern und einem stetig wachsenden wohlhabenden Mittelstand von mehreren hundert Mio. Bürgern einen herausragenden Markt für deutsche und europäische Lebensmittelexporteure. Das gilt umso mehr, als viele chinesische Konsumenten aufgrund einer Vielzahl von Lebensmittelskandalen einheimischen Produkten gegenüber misstrauisch sind, wohingegen importierte ausländische Lebensmittel aufgrund ihrer Qualität und Sicherheit einen hervorragenden Ruf genießen. Der folgende Artikel stellt überblicksartig die wesentlichen Vorschriften für einen Markteintritt von Lebensmittelexporteuren in China dar und umreißt ferner die grundlegenden Bestimmungen Chinas bezüglich Mangelgewährleistung und Verbraucherschutzrechten.
China hatte in den vergangenen Jahrzehnten und auch jetzt noch ein enormes wirtschaftliches Wachstum zu verzeichnen und bringt eine ständig wachsende Anzahl von Konsumenten hervor, die auch für westliche Produkte offen sind. Gerade auch Lebens- und Genussmittel aus Europa genießen einen sehr guten Ruf und werden gerne gekauft. Ein Markteintritt in China erfordert jedoch aufgrund der bürokratischen Hürden eine gewisse Flexibilität und Geduld, insbesondere da sich Regelungen zu Steuern und Einfuhr laufend ändern. Das kann aufgrund politischer Geschehnisse geschehen oder völlig willkürlich. Der Handelskrieg zwischen den USA und China hat bspw. einen nicht unerheblichen Einfluss auf Regelungen zu Importwaren.
Auf dem chinesischen Lebensmittelmarkt kam es in der Vergangenheit zu zahlreichen Lebensmittelskandalen. Aus dem Grund wurde eine Vielzahl gesetzlicher Regelungen erlassen, um solche Skandale in Zukunft zu vermeiden. Die Gesetze gelten auch für importierte Produkte und können den Eintritt in den chinesischen Markt erschweren, aufgrund der zahlreichen Nachweise, Lizenzen und Zertifikate, die erforderlich sind. Andererseits vertrauen viele chinesische Konsumenten der Qualität heimischer Produkte aufgrund solcher Skandale nicht mehr. Diejenigen, die es sich leisten können, bevorzugen inzwischen häufig importierte Produkte. Gerade in Bezug auf Milchprodukte herrscht nach dem Milchpulverskandal für Kleinkinder von 2008 (Verseuchung mit Melamin) Misstrauen. In dem Zusammenhang plant China, die Einfuhr von Milchprodukten künftig stark zu erhöhen. Es eröffnet sich daher eine interessante Marktlücke.
Einerseits kann sich ein Exportunternehmen einen Vertragspartner in China als Importeur und ggf. auch als Großhändler suchen. Das bietet sich insbesondere an, wenn noch keine Erfahrungen auf dem chinesischen Markt bestehen oder die zu exportierenden Mengen nicht allzu groß sind. Zudem kann solch ein Importeur durch seine lokalen Kenntnisse z.B. bei der Umsetzung der regulatorischen Vorschriften und der Produktvermarktung unterstützend tätig werden.Andererseits bietet sich in China die Errichtung einer eigenen Niederlassung (hundertprozentiges Tochterunternehmen in Form einer haftungsbeschränkten Gesellschaft – „Foreign Invested Enterprise”) an, die den Import und die Vermarktung der Produkte übernimmt. Diese Lösung hat den Vorteil, dass die eigene Niederlassung die Kontrolle über die Produkte bis zur Anlieferung bei den Vertragspartnern (Großhandel, Einzelhandelskette, usw.) behalten und z.B. Kühlketten, (Zwischen-) Lagerung, Verpackung, Produktkennzeichnung usw. selbst kontrollieren kann. Damit können z.B. auch Haftungsrisiken reduziert werden. Zudem ist eine eigene Niederlassung flexibler im Bereich der Kundenakquise, der Kündigung von Lieferverträgen und der Öffentlichkeitsarbeit (z.B. Werbekampagnen). Ein exklusiv innerchinesischer Vertrieb der Importgüter kann außerdem eine Exponierung bezüglich rechtlicher Risiken in Drittländern verhindern und z.B. in Bezug auf die Zahlungsmodalitäten mit lokalen Groß- und Einzelhändlern als Abnehmern eine erhebliche Erleichterung darstellen.Neben einer hundertprozentigen Tochtergesellschaft besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, gemeinsam mit einem chinesischen Partner ein Joint Venture zum Zwecke des Markteintritts zu gründen. Auch bei einem Joint Venture können die Vorteile einer vollständig eigenen Niederlassung grundsätzlich zum Tragen kommen. Zudem kann der chinesische Partner bei Erfüllung der regulatorischen Vorschriften als auch bei der Produktvermarktung seine ggf. vorhandenen Kenntnisse und Erfahrungen einbringen.
Gemäß der „Regulations of the People’s Republic of China on Place of Origin of Imports” ist für den Import von Lebensmitteln ein sog. Ursprungzeugnis (Certificate of Origin) erforderlich. Solche Ursprungszeugnisse wurden in den vergangenen Jahren von chinesischen Behörden u.a. angezweifelt, wenn der Versand der Produkte nicht aus dem Ursprungsland erfolgte. Weiterhin kann, je nach Produkt, die vorherige Beantragung einer Importlizenz erforderlich sein. Für bestimmte Produkte bestehen darüber hinaus Einfuhrquoten. Einfuhrquoten als auch mögliche -beschränkungen von Waren legt das Handelsministerium (Ministry of Commerce – MOFCOM) fest. Es wird rechtlich zwischen erlaubten, beschränkten und verbotenen Gütern unterschieden. Die meisten Güter fallen unter die Kategorie „erlaubt” und unterliegen daher lediglich einem sog. „Automatic Licensing System” bei der Einfuhr. Bei Produkten, die einer Einfuhrbeschränkung unterliegen, ist ein Antrag bei der zuständigen Behörde erforderlich. Verbotene Produkte (z.B. Chemieabfälle) dürfen grundsätzlich nicht eingeführt werden. Lebensmittel fallen i.d.R. unter die erlaubten Güter. Jedoch können u.U. auch Importverbote erlassen werden (z.B. aktuell Schweinefleisch aus Deutschland nach Auftreten der Schweinepest). Einfuhrquoten bestehen häufig für landwirtschaftliche Produkte wie Weizen, Mais, Reis oder auch Zucker.Werden Produkte erstmalig importiert, ist die Vorlage eines Zertifikats erforderlich, das die Übereinstimmung des Produkts mit den entsprechenden „Chinesischen Nationalen Standards” (Guobiao/GB-Standards) bestätigt. Sind importierte Produkte bereits in der Vergangenheit als riskant bewertet (z.B. Kontamination oder Verwendung gesundheitsgefährdender Zusatzstoffe) und ihr Import daher gestoppt worden, ist für einen neuerlichen Import die Vorlage eines sog. „Sicherheitsberichts” erforderlich, der die nunmehrige Unbedenklichkeit der Produkte und deren Übereinstimmung mit den einschlägigen Nationalen Standards nachweist.Exporteure und Importeure ausländischer Lebensmittel müssen sich über das Registration „Systems of Imported Food and Cosmetic Importers and Exporters” des Zolls als auch separat bei der „General Administration of Quality Supervision Inspection and Quarantine (AQSIQ)” registrieren. Importeure müssen darüber hinaus ein sog. „Sales Recording System” einrichten. In das System sind verschiedene Angaben aufzunehmen wie die Anzahl der Inspektionen, Namen, Produktionsdaten, Ablaufdatum der Produkte und Namen,Daten der Exporteure und Käufer sowie auch Lieferdaten. Die Unterlagen müssen für mind. zwei Jahre aufbewahrt werden.
Ein Export von Milchprodukten nach China ist nur möglich, wenn das Land des Herstellers mit China ein entsprechendes Abkommen (Protokoll) abgeschlossen hat. Generell gelten für den Import von Nahrungsmitteln erhöhte Anforderungen und es sind zusätzliche Nachweise erforderlich. So ist für Exporteure von Milcherzeugnissen eine zusätzliche Registrierung bei der AQSIQ erforderlich. Vor dem Versand der Produkte kann es zu Kontrollbesuchen der AQSIQ kommen. Für den Verkauf von Lebensmitteln in China muss zudem eine Lizenz bei der zuständigen „Administration for Industry and Commerce (AIC)”/der lokalen „Food and Drug Administration (FDA)” beantragt werden.Bei Molkereiprodukten sind folgende weitere Nachweise, Zertifikate usw. für einen Import erforderlich (ohne Anspruch auf Vollständigkeit):
Molkereiprodukte zählen zu den sog. „Risikoprodukten”, weshalb eine Vielzahl von Vorschriften für den Import und die Vermarktung besteht. Importeure sollten daher streng auf die Vollständigkeit und Aktualität aller erforderlichen Dokumente achten.
In China gelten eine Reihe von Gesetzen, die neben Qualität und Beschaffenheit von Produkten auch dem Schutz von Verbrauchern dienen, so z.B. das Produktqualitätsgesetz, das Gesetz über deliktische Haftung sowie das Normierungsgesetz. Nach dem Produktqualitätsgesetz muss für ein Produkt z.B. ein sog. „Product Inspection Certificate” vorliegen.Von großer Bedeutung sind in dem Zusammenhang ebenso die von der chinesischen Regierung herausgebrachten „Chinesischen Nationalen Standards”. Es wird unterschieden zwischen „Verpflichtenden Nationalen Standards”, „Freiwilligen Nationalen Standards” und „Industrie-Standards”, deren Einhaltung lediglich empfohlen wird. Die rechtliche Wirkung der Standards ist teilweise noch umstritten. Bspw. ist bisher nicht klar, ob ein Produkt, das den Verpflichtenden Nationalen Standards entspricht, nicht aber den Freiwilligen Nationalen Standards bzw. den Industrie-Standards, als „defekt” bzw. „mangelhaft” im Sinne des Produktqualitätsgesetzes oder des Deliktsgesetzes gilt.Für Milchprodukte besteht u.a. der „National Standard for Dairy Product Safety”, der detaillierte Bestimmungen für Milchprodukte enthält. Sie umfassen auch Bestimmungen für die Produktion von Milchprodukten. Darauf hingewiesen sei, dass die chinesischen Vorschriften für die Produktion von Milchprodukten für nach China importierte Produkte gelten und daher bei der Produktion für den Export nach China von ausländischen Herstellern bzw. Importeuren zu beachten und einzuhalten sind. Das muss durch entsprechende Aufzeichnungen und Zertifikate nachgewiesen werden.
Die Kennzeichnung von Lebensmitteln inkl. Milcherzeugnissen richtet sich insbesondere nach der chinesischen „Regulation on the Supervision and Administration of Dairy Product Safety”. Zu den Pflichtinformationen für Lebensmittel zählen:
Empfohlene Angaben sind zudem die Batch-Nummer, Zubereitungs- und Konsumierungsmethode sowie Allergiewarnungen. Die Pflichtangaben müssen in chinesischen Schriftzeichen geschrieben sein (Fachsprache) und können entweder auf der Originalpackung erscheinen oder durch Aufkleben auf der Originalpackung durch den Exporteur vor Verschiffung oder durch den Importeur vor Verzollung in China aufgebracht werden. Sind Informationen auf dem Label fehlerhaft oder fehlt ein chinesisches Label, kann eine Einfuhr verweigert werden. Rein rechtlich ist der ausländische Hersteller/Exporteur verantwortlich für Richtigkeit und Gesetzmäßigkeit des Etiketts und dessen Inhalt. Der chinesische Importeur/Distributor hat jedoch eine Prüfpflicht und darf Lebensmittel mit fehlenden oder falschen Etiketten nicht importieren/vertreiben. In der Praxis trägt daher der Importeur/Distributor die Verantwortung.
Ansprüche wegen Produktmängeln richten sich primär nach Vertragsrecht und subsidiär nach dem gesetzlichen Mängelgewährleistungs- und Produkthaftungsrecht. In den vergangenen Jahren hat der chinesische Gesetzgeber erhebliche Anstrengungen unternommen, den Verbraucherschutz zu stärken. Vorschriften finden sich nicht nur im Verbraucherschutzgesetz („Consumer Law”), sondern auch im Nahrungsmittelsicherheitsgesetz („Food Safety Law” - 2018) und im Produktqualitätsgesetz („Product Quality Law”).
Irreführende oder falsche Werbung ist nach dem chinesischen Werbegesetz, das für alle Kanäle (Print, Radio, Fernsehen, Internet usw.) gilt, untersagt. I.d.R. muss die Werbung wahrheitsgemäß, gesetzeskonform sowie „gesund und positiv” sein. Darüber hinaus gelten bestimmte Werbeverbote (z.B. Superlative wie bester, größter bzw. Begriffe wie staatlich sowie ethnische, rassistische, religiöse oder sexuell-diskriminierende Werbung). Für sog. „Health Foods” gelten weitere Anforderungen, die z.B. verhindern sollen, dass normale Lebensmittel als Medizinprodukte beworben werden. Zu beachten ist ferner, dass Hersteller und Werbeunternehmer bei Gesetzesverstößen gemeinsam haften und auch Sanktionen durch die Verwaltung drohen können.
Gemäß dem Produktqualitätsgesetz kann ein Käufer/Verbraucher die Reparatur oder den Austausch eines Produkts oder die Rückzahlung des Kaufpreises sowie, wenn dem Käufer/Verbraucher ein Schaden durch das Produkt entstanden ist, Schadensersatz verlangen. das gilt, wenn das Produkt nicht die erforderlichen Eigenschaften hat und es keine vorhergehenden Hinweise darauf gab, dass das Produkt nicht den Produktstandards entspricht, die auf dem Produkt selbst oder der Verpackung angegeben sind oder das Produkt nicht der durch die Produkterklärung bzw. Produktbeschreibung, Muster etc. angezeigten Beschaffenheit entspricht. Ferner ist geregelt, dass ein Verkäufer in dem Fall, dass er gegenüber dem Käufer/Verbraucher Abhilfemaßnahmen getroffen hat, jedoch der Hersteller oder ein anderer Vorlieferant für die Ursache der Abhilfemaßnahme verantwortlich ist, von ihm Regress fordern kann.
Das Verbraucherschutzgesetz enthält eine Vielzahl von Verpflichtungen für den Verkäufer von Waren, die von Informations- und Kennzeichnungspflichten über Produktwarnungen bis hin zum Produktrückruf auf eigene Kosten reichen. Die Rechtsfolgen bei einer Verletzung entsprechen dabei jenen im Produktqualitätsgesetz. Das Verbraucherschutzgesetz kommt in Bezug auf den Hersteller nicht unmittelbar zur Anwendung, da im Verhältnis zwischen Hersteller und Käufer i.d.R der Käufer ein Unternehmen und kein Verbraucher im Sinne des Gesetzes ist. Gleichwohl kann ein Hersteller jedoch mittelbar betroffen sein, sofern ein Käufer bzw. Weiterverkäufer von einem Verbraucher in Anspruch genommen wird und vom Hersteller Regress fordert. Das gleiche gilt im Verhältnis zwischen Importeur und Käufer/Weiterverkäufer.
Die Anspruchsgrundlagen dazu befinden sich v.a. im Produktqualitätsgesetz („Product Quality Law”) und Gesetz über deliktische Haftung („Tort Law”). Außerdem gibt es spezielle Regelungen für Verbraucher als auch zu Milchprodukten und Lebensmitteln. Das Gesetz über deliktische Haftung tritt Ende 2020 außer Kraft. Vergleichbare Regelungen sind in das am 1. Januar 2021 in Kraft tretende neue Zivilgesetzbuch Chinas übernommen worden. Produkthaftungsansprüche können nicht nur von Verbrauchern, sondern auch von gewerblichen Abnehmern geltend gemacht werden. Gemäß Artikel 41 des Deliktsgesetzes haften Hersteller und Verkäufer eines fehlerhaften Produkts verschuldensunabhängig und gesamtschuldnerisch auf Schadensersatz, wenn infolge von Produktfehlern Schäden am menschlichen Körper oder an Vermögensgütern Dritter verursacht werden.
Beim Vertrieb über Online-Plattformen steht dem Verbraucher ein Widerrufsrecht für Verträge von einer Woche zu, ohne dass es eines Grundes für den Widerruf bedarf. Eine Ausnahme gilt für verderbliche Lebensmittel. Beim Onlinevertrieb bestehen größere Informationspflichten gegenüber dem Verbraucher. So muss der Verkäufer umfassende Informationen zum Produkt, zur Qualität, Lieferung, Preis und Gebühren, Kontaktdaten und Sicherheitshinweise zur Verfügung stellen. Bei Verstößen haftet der Verkäufer. Für den Vertrieb von Nahrungsmitteln ist eine spezielle Lizenz erforderlich.
Das chinesische Recht sieht sowohl Produktwarnungen als auch Produktrückrufe vor. Danach sind Hersteller oder Verkäufer für den Fall, dass ein Defekt an einem Produkt nach dessen Inverkehrbringen entdeckt wird, verpflichtet, zeitnah Abhilfemaßnahmen wie die Veröffentlichung einer Produktwarnung oder einen Produktrückruf vorzunehmen. Ein Defekt liegt insoweit bereits dann vor, wenn dem Produkt „unangemessene Gefahren für die Sicherheit des menschlichen Körpers oder des Vermögens anderer” anhaften. Fehlerhaftigkeit liegt bereits dann vor, wenn das Produkt nicht den gesetzlichen und untergesetzlichen Normen und Nationalen Standards zum Schutz der körperlichen Gesundheit und Sicherheit von Menschen und Vermögensgütern entspricht. Bei Auftreten solcher Unregelmäßigkeiten ist umgehend die zuständige Behörde zu informieren. Fehlerhafte Produkte müssen vernichtet werden bzw. werden konfisziert, um zu verhindern, dass sie auf Umwegen doch wieder auf den Markt gelangen.
Produkte, die nicht den Mindestanforderungen der Nationalen Standards entsprechen, illegal produziert wurden oder deren Bestandteile gefälscht sind, werden konfisziert. Daneben können Strafzahlungen erhoben werden, die höher sind als der Wert der konfiszierten Produkte. Ist die Verfehlung erheblich, kann auch die Unternehmenslizenz entzogen werden.Um den Schutz der Verbraucher zu gewährleisten, bestehen gerade für den Vertrieb von Milch und Milchprodukten einige Sonderregelungen bei Verstößen gegen die Nationalen Standards und das Lebensmittelrecht. Dabei handelt es sich hauptsächlich um Strafzahlungen. In schweren Fällen wird auf das Strafrecht verwiesen, sodass eine strafrechtliche Verfolgung drohen kann. Im Gesetz genannte Fälle sind die Zugabe von schädlichen Chemikalien, unter den Nationalen Standards liegende Produkte sowie Verletzungen der Meldepflichten bei Unregelmäßigkeiten.Für Unternehmen, die gegen Gesetze verstoßen oder bestimmte Qualitätsstandards nicht einhalten, bestehen verschiedene sog. „Schwarze Listen”, die auch veröffentlicht werden. So besteht bspw. eine eigene Schwarze Liste für Importeure von Milchprodukten. Zu beachten ist auch, dass ein solcher Eintrag in eine Schwarze Liste erhebliche negative Auswirkungen auf den „Social Credit Score” des Unternehmens hat. Dabei handelt es sich um eine Datenbank, in die Informationen über inländische chinesische Unternehmen einfließen, die verschiedene Behörden über das Unternehmen erheben (Registrierungsbehörden, Steuerbehörden usw.). Insbesondere „Abzüge” im Score durch Fehlverhalten können negative Auswirkungen haben, z.B. Ausschluss von staatlichen Ausschreibungen, höhere Inspektionsdichte usw.
Bei der Einfuhr von Lebensmitteln, insbesondere Milchprodukten, gelten in China strenge Anforderungen. Die Vielzahl von Regelungen und Auswirkungen von möglichen Sanktionen ist allerdings im Rückblick einigen Lebensmittelskandalen, v.a. auch dem Milchpulverskandal, geschuldet, die das Vertrauen der chinesischen Verbraucher nachhaltig erschüttert haben.Gleichwohl kann der Export von Lebensmitteln/Milchprodukten nach China trotz der umfangreichen Regulierung für Produzenten ein Erfolgsmodell werden. Unternehmen, die zum ersten Mal nach China exportieren, sollten insbesondere darauf achten, alle notwendigen Papiere und Nachweise vorlegen zu können. Oft gelten für bestimmte Produktgruppen Sonderregelungen und es sind besondere Nachweise erforderlich, an denen eine Einfuhr scheitern kann. Jedoch können durch eine umfangreiche Vorbereitung und begleitende Beratung durch ein erfahrenes Beratungsunternehmen böse Überraschungen vermieden und das Projekt zu einem Erfolg gebracht werden.
Xiaomei Fu, LL.M.
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Peter Stark
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